Вопроса о системе, порождающей рост, не обойти
В 2010 году группа учёных под руководством академика РАН Виктора Полтеровича подготовила исследование «Стратегия модернизации российской экономики» — одну из редких работ, в которых содержался готовый антикризисный сценарий. Этот сценарий не реализован, но остаётся безусловно актуальным сегодня, в условиях явной нехватки системного взгляда на происходящее в экономике страны
Виктор Меерович Полтерович — пожалуй, главный российский теоретик экономических реформ, институционального развития экономики. Он — из того узкого круга учёных, работы которых в полной мере отражают проблематику происходящего сегодня в экономике. Список его регалий велик (например, он является лауреатом премий имени Н.Д. Кондратьева 1992 года и имени Л.В. Канторовича Президиума РАН 1998 года), но главное — ещё с 1966 года он работает в Центральном экономико-математическом институте РАН, где сейчас руководит лабораторией математической экономики. Одновременно Полтерович занимает пост заместителя директора Московской школы экономики МГУ.
Мы пообщались с академиком Полтеровичем за кулисами недавнего форума крупнейших компаний ЮФО, в рамках которого учёный сделал пленарный доклад. По сути, он показал, что иного пути, нежели создание управляемой поначалу в ручном режиме системы взаимодействия бизнеса, науки и власти, не найти. Мы же пока лишь увеличиваем груду разрозненных деталей — институтов, которые в одиночку заведомо не справятся.
Курс на консенсусное взаимодействие
— Виктор Меерович, ваша работа о стратегии модернизации российской экономики нашла отклик в правительстве? В какой мере реализуются её идеи?
— Исследователь в очень редких случаях может быть уверен, что именно его рекомендации восприняты, потому что власть одновременно имеет дело с целым потоком рекомендаций. И кто именно повлиял на то или иное решение, точно сказать практически невозможно. Но если говорить о нашем проекте, то целый ряд рекомендаций, которые мы предлагали, частично реализованы или реализуются. Мы рекомендовали систему интерактивного управления ростом, включающую индикативное планирование и национальную инновационную систему, основанную на взаимодействии государства, бизнеса и общества. Мы говорили, что национальная инновационная система, институты развития должны быть ориентированы на заимствование технологий. Писали, что в банковском секторе нужно проектное финансирование, а для развития ипотеки необходимы ссудо-сберегательные программы. Сегодня ссудо-сберегательные программы (так называемая «Народная ипотека») действуют, и, например, Краснодарский край является пионером в этой области. Здесь у нас нет сомнений в том, что именно мы повлияли на развитие этих программ. В настоящее время их модификации внедрены и в ряде других регионов: в Башкирии, Ростовской и Калужской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе.
Теперь о заимствовании технологий. В правительственных документах очень долго писали, что в России следует делать ставку на инновации. Наше исследование показало, что «отсутствие спроса на инновации» у нас не случайно, и что основой нашей стратегии развития должно стать эффективное заимствование технологий развитых стран с постепенным переходом к инновационному развитию. Фактически эта точка зрения принята в Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, разработанной Минэкономразвития в декабре 2011 года.
— Сегодня мы часто видим, что, как только речь заходит о модернизации, тут же появляется слово «мобилизация», а затем отсылка к опыту СССР, который не только вдохновляет, но и пугает, — и разговор останавливается. Как, на ваш взгляд, воспринимается сегодня идея модернизации основными агентами экономического развития в стране?
— Слово «мобилизация», конечно, вызывает дурные ассоциации у бизнеса. Но в условиях экономической и политической напряжённости необходима концентрация усилий, и прежде всего — усилий федерального и региональных правительств. Для этого на каждом уровне необходимы команда единомышленников и продуманный план, а не система сдержек и противовесов, которая у нас распространена. В каждом регионе сегодня есть один лидер, но вокруг него должна быть, с одной стороны, сплочённая команда, а с другой — достаточно децентрализованная система управления. Децентрализация, как показывает мировая практика, способствует эффективности.
— Вы можете привести примеры?
— Япония, Китай. КНР в течение тридцати лет развивается очень высокими темпами, каждый региональный лидер имеет широкую сферу экономических полномочий, при этом основной критерий отбора региональных лидеров — их способность обеспечить экономический успех территории. Кстати, в Китае создана и работает система индикативного планирования. Китайские власти при разработке планов привлекают очень много организаций, среди которых научно-исследовательские институты, общественные организации и бизнес, и в результате создаётся самое главное — обстановка доверия.
— Как вы предлагаете добиться этого у нас?
— Прежде всего требуется понимание, что это необходимо, а однозначных рецептов здесь нет. Необходимо развивать контакты ассоциаций бизнеса с властью, и чем продуктивнее эти контакты будут, тем эффективнее станут экономические решения, принимаемые на различных уровнях власти. На какие компромиссы готов пойти бизнес и что взамен ему предлагается, должно определяться в процессе взаимодействия. Противоречия, которые при этом будут неизменно возникать, останутся, но важно умение достигать компромиссов. Нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц ввёл понятия консенсусного и конфронтационного (adversarial) управления. К сожалению, конфронтационная форма администрирования у нас достаточно распространена, и речь идёт не только о бизнесе. Возьмём, к примеру, проводимые в настоящее время реформы в сфере медицины, образования, науки, культуры. Они вызывают протесты, потому что не без оснований воспринимаются как насилие теми, кого они касаются. Но если проводимые реформы вызывают массовые протесты, можно быть уверенным, что они не достигнут провозглашённых целей. На мой взгляд, это крупнейшая ошибка, которую допускает сегодняшняя власть.
Ручное управление необходимо
— Вы профессионально занимаетесь теорией реформ. Насколько универсальны рецепты реформ в ситуациях, когда речь идёт о решении схожих задач — например, запуске нового витка роста?
— Теория реформ опирается на опыт развитых и развивающихся стран, особенно тех, которые в послевоенный период сделали скачок в развитии. К их числу относятся, например, Япония, Южная Корея, Португалия и Франция. Это страны очень разные, но в стратегиях их модернизации, стратегиях успешного догоняющего развития имеются общие черты. Именно их и выявляет теория реформ. Такие инструменты модернизации, как масштабные заимствования технологий и методов хозяйствования, индикативное планирование, импортозамещение и активная поддержка экспорта были на определённых этапах модернизации характерны для всех стран, сумевших из «развивающихся» стать развитыми. Разумеется, рецепты теории должны адаптироваться к условиям каждой конкретной страны.
— Насколько уникален тот алгоритм реформ, который был предложен вашей командой?
— Мы не в каждом направлении доводили наш проект до реализации, но в одном приложили максимум усилий. Пожалуй, это наиболее уникальный среди наших проектов — ссудо-сберегательная ипотека. Мы подготовили проект полностью, нашли понимание и поддержку со стороны главы Сбербанка и губернатора Краснодарского края, и благодаря этому внедрили идею на Кубани. Нам удалось приспособить этот механизм к российской ситуации. Ссудо-сберегательные программы обычно реализуются в рамках стройсберкасс специализированных ипотечных институтов банковского типа и предполагают государственные субсидии вкладчикам. Прямолинейные попытки перенести мировой опыт на российскую почву оказались безуспешными. Банки опасались, что у них отнимут вкладчиков, а федеральные власти не соглашались выделять субсидии, поскольку уже сделали ставку на другие ипотечные институты. Работая над проектом, мы сообразили, что надо обратиться к региональным администрациям и использовать уникальный опыт Франции. Во Франции ссудо-сберегательные программы создавались не в качестве самостоятельных институтов, а в виде специализированных ссудо-сберегательных банковских счетов. Когда мы стали развивать эту модель, значительная часть сопротивления была снята, и мы получили возможность апробировать идею ссудо-сберегательной ипотеки в регионе.
— Сейчас мы наблюдаем уже вторую волну кризиса. Что бы вы подкорректировали в разработанной концепции?
— В 2010 году мы рекомендовали диверсификацию экономики в первую очередь за счёт расширения номенклатуры экспорта. Сейчас приходится делать акцент на импортозамещении и диверсификации внутреннего потребления. При этом импортозамещение должно осуществляться в значительной мере за счёт улучшения технологий.
— Откуда брать улучшение технологий?
— Да, контакты с Западом сейчас затруднены, но у нас имеются внутренние резервы. Опросы показывают, что почти в каждой отрасли можно найти фирмы с достаточно высоким уровнем технологий. К тому же у нас высокая межрегиональная дифференциация производства по производительности труда. Отсюда возникает естественная идея: организовать взаимодействие между предприятиями внутри отраслей и между регионами так, чтобы обеспечить заимствование технологий и методов хозяйствования «изнутри».
— Модернизация — это перманентный процесс, или она требует определённых сроков и измеримых целей? Какими они могли бы быть в России?
— В каждом конкретном случае сроки обозначаются исходя из задач и возможностей, и общих универсальных рецептов здесь нет. Важно создать постоянно действующий механизм роста. Вы можете повысить ВВП за какой-то период, реализовав дорогой проект, но не ведущий к повышению производительности в дальнейшем. Например, провести Олимпиаду. Это один способ потратить деньги. Другой способ — построить систему совершенствования технологий, в частности, создать отраслевые научно-исследовательские институты, которые облегчали бы внедрение. У нас же очень мало отраслевых НИИ. Многие говорят, что эта идея — рецидив советского мышления, но это не так: система отраслевых НИИ существует во многих странах — она есть и в Швеции, и в Финляндии, и в Германии. В отличие от США, в этих странах университет рассматривается в большей мере как источник образованной рабочей силы, есть организации, выполняющие фундаментальные исследования, и НИИ, которые осуществляют разработку конкретных прикладных проектов. В наших же университетах преподаватель перегружен учебной работой, у него часто нет времени на исследования. А фирмы нередко не имеют средств на разработку новых проектов. Уже поэтому нам нужны высокоспециализированные посредники между фундаментальной наукой и предприятием.
— Как отбирать такие проекты?
— На самом деле система отбора проектов существует. Есть межведомственные комиссии, которые рассматривают проекты, есть инструкции, позволяющие рассчитывать проекты. Но всё это у нас крайне несовершенно. Мне пришлось столкнуться с проектом, представленным одним из известных банковских учреждений. Проект был очень масштабным, а экономическое обоснование занимало три-четыре страницы и походило на курсовую работу. В экспертном заключении мы написали, что экономическое обоснование фактически отсутствует. Компетентный орган принял решение: одобрить, предложив доработать экономическое обоснование.
Крупные инвестиционные проекты должны учитывать интересы всех хозяйствующих субъектов — государства, банков–участников и, конечно, самих фирм. Процедура отбора проектов должна быть прозрачной. В наших условиях добиться этого трудно, но к этому следует стремиться.
— Сегодня у регионов нет особенных надежд на то, что федеральный центр в ближайшее время запустит экономический рост. При этом от ряда федеральных фигур мы слышим, что если рост сегодня и возможен, то как раз на уровне регионов, даром что бюджетная ситуация у них довольно плачевная. Что сегодня делать регионам, которые хотят развиваться?
— Вы описали почти безвыходную ситуацию, но безвыходных ситуаций не бывает. Надо искать эффективные проекты. Администрациям не нужно сидеть и ждать, когда они появятся, следует идти на активные контакты с бизнесом, проявлять инициативу. При этом важно дать понять фирмам, что лучшие проекты будут одобрены, поддержаны и реализованы.
— То есть мы идём к ручному управлению?
— Да, когда речь заходит о кредитовании крупных проектов, ручное управление необходимо. В определённой мере оно присутствует даже в развитых странах: кредитная ставка всегда определяется на основе анализа конкретных характеристик проекта.
Не институты, а система
— Насколько завершённым сегодня в России вы считаете процесс формирования системы институтов, необходимых для экономического роста? Какие пробелы в ней вы видите?
— У нас создано невероятное количество институтов развития — технопарков, особых экономических зон, центров трансфера и тому подобное. Но всё это напоминает скорее груду разрозненных деталей, а не единую национальную инновационную систему. Нам необходимо завершить её формирование и не забыть про необходимость создания региональных инновационных систем. Ещё одна задача — завершить формирование системы индикативного планирования.
Я бы хотел подчеркнуть один важный тезис. У нас многие говорят и пишут о необходимости «улучшать институты», имея в виду борьбу с коррупцией, укрепление законности, усиление защиты прав собственности. «Улучшение институтов» в стандартном понимании термина имеет смысл, но, как правило, труднодостижимо и не является ни необходимым, ни достаточным условием успеха. Например, показатель уровня законности (Rule of Law), по данным Всемирного Банка, был в среднем за период 2000–2012 годов для Беларуси много хуже, чем для Украины, Венгрии или Чили. Вместе с тем по темпам роста ВВП Беларусь в этот период существенно обгоняла все перечисленные страны. Программы развития, не учитывающие этого факта, обречены на провал. Чтобы добиться быстрого роста, нужны специфические институты, именно о них мы и ведём разговор. Следует также иметь в виду, что связь между ростом и «качеством институтов» двусторонняя. Сумеем запустить рост — легче будет бороться с коррупцией и укреплять законность.
— А на региональном уровне вы видите институциональные матрицы, которые регионы сами могут использовать?
— Во многих регионах созданы региональные агентства развития (РАР). Мировой опыт свидетельствует о том, что этот институт имеет большой потенциал. РАР могли бы стать связующим звеном между региональными администрациями, ассоциациями бизнеса и институтами развития в процессе разработки крупных инвестиционных проектов и освоения новых технологий.
— Насколько целесообразным было упразднение Министерства регионального развития РФ? Как вы оцениваете последствия этого для развития регионов ?
— Я не видел детального анализа деятельности Министерства регионального развития. Мне кажется, что потенциально такое министерство могло бы приносить реальную пользу, и дело не только в лоббировании интересов отдельных регионов. Стране необходимо развивать межрегиональное взаимодействие. Кроме того, поскольку у нас межрегиональные различия крайне велики, необходимо дифференцировать региональную политику в зависимости от уровня благосостояния и культуры региона. Трудно себе представить, как подобные задачи можно решать без Министерства регионального развития. Я убежден, что пройдёт несколько лет, и его восстановят.
— В своих статьях вы говорите, что по мере развития экономики роль государства меняется. Какой должна быть роль государства в экономическом развитии в сегодняшних неблагоприятных условиях внешних санкций и де-факто нулевого роста?
— Конкретные рецепты должны быть связаны с конкретными ситуациями. Вообще говоря, чем тяжелее ситуация, тем значительнее должна быть роль государства. Однако оно сможет сыграть позитивную роль только в том случае, если сумеет обеспечить достаточно высокий уровень государственного управления. Одно из серьёзных препятствий на этом пути — «перетягивание каната» разными министерствами. У нас подчас деятельность правительства выглядит как борьба Минфина с Минэкономразвития. На самом деле должна быть единая команда и ясно поставленные цели. Необходим союз с бизнесом, нужны отлаженная национальная инновационная система и индикативное планирование. Требуется более высокий уровень региональной децентрализации — я бы давал больше прав успешным регионам.
Проектное финансирование с господдержкой
— Как бы вы оценили эффективность политики импортозамещения в среднесрочной перспективе? Как вы считаете, она может вырасти в полноценную промышленную политику?
— Существует множество определений промышленной политики. Я понимаю промышленную политику достаточно широко — как политику стимулирования роста. Но можно говорить о степени селективности промышленной политики. Рынок ещё несовершенен, и уровень селективности должен быть достаточно высок, а процедуры отбора — прозрачны и универсальны. Не очень правильно, как мне кажется, вырабатывать априорные приоритеты за закрытыми дверями. Когда мы заявляем, что отрасли А, B и C приоритетны, все остальные понимают, что у них нет шансов на получение поддержки. Выработка приоритетов в каждый момент должна быть открытым процессом соревнования проектов. Я бы предложил всем отраслевым ассоциациям представить проекты импортозамещения и стремился бы объединить усилия бизнеса и государства.
— Какие крупномасштабные модернизационные проекты наиболее целесообразно реализовывать в России сегодня? Какие проекты, по вашему мнению, следует инициировать государству для активизации экономического развития в регионах?
— Прежде всего — наращивание человеческого капитала, модернизация образования. У нас не хватает специалистов по очень многим специальностям. Например, в Краснодарском крае явный дефицит специалистов-инженеров. Думаю, основная причина — в несовершенстве программ обучения. Идущая реформа образования ориентирована на формальные показатели — сколько учится иностранцев, какова площадь на одного студента и так далее. Но самое главное ведь не это, а программы обучения. У нас они не успевают за прогрессом техники и науки. К примеру, налицо острая нехватка преподавателей, которые могут читать «продвинутые» курсы экономики. Кстати, министерские чиновники не должны оценивать программы обучения, здесь нужны профессионалы. Важный аспект проблемы совершенствования человеческого капитала — адекватная реакция системы образования на изменение структуры потребностей. В связи с этим необходимы система непрерывного образования и постоянный мониторинг рынка труда.
— Регионы сейчас активно занимаются разработкой политики кластерного развития. Как вы оцениваете её перспективность?
— Я бы сказал, что результаты смешанные. Нередко в отчётах само по себе создание кластеров уже подаётся как успех. Но если мы какую-то совокупность предприятий назовём кластером, от этого мало что изменится. Нужно ясное понимание того, за счёт чего в кластере будет наращиваться эффективность.
— Каковы ваши прогнозы по возобновлению экономического роста в России? Каковы будут драйверы нового витка развития?
— Некоторые из необходимых предпосылок для возобновления экономического роста я уже называл. Мне кажется, одним из основных условий является рост взаимного доверия — общества, бизнеса и государства. Здесь очень существенным препятствием, на мой взгляд, оказываются неэффективные, конфронтационные реформы, углубляющие разрыв между интеллигенцией и властью. Непродуманные институциональные преобразования могут в конечном итоге подорвать социальную устойчивость.
Информация