Что такое успех в Афганистане?

Какой вариант приемлем для Соединенных штатов?

С 2001 года Запад пытается выстроить в Афганистане централизованную систему управления. Но этот подход не соответствует ни историческим традициям, ни политической культуре страны. Наиболее реалистичной и приемлемой альтернативой являются децентрализованная демократия и система смешанного суверенитета.

СОГЛАСИЕ НАРОДА, КОТОРЫМ УПРАВЛЯЮТ

Период с окончания второй англо-афганской войны в 1880 году до переворота, совершенного Мухаммедом Дауд Ханом в 1973-м, был в Афганистане временем относительно стабильного государственного строительства. Хотя до 1964 года существовала абсолютная монархия, афганские эмиры, чтобы править, в целом нуждались в согласии населения. У центрального правительства не было достаточно сил и ресурсов для контроля на местах и предоставления государственных услуг во многих частях страны. Поэтому оно правило на основе соглашений между государством и отдельными общинами, которым в обмен на лояльность и подобие порядка предоставлялась относительная автономия. По мере того как Кабул обретал способность предоставлять услуги и наказывать тех, кто нарушал договоренности, баланс изменился и автономия на местах постепенно сходила на нет. Но всякий раз, когда этот процесс шел слишком быстро (наиболее примечательные примеры - 20-е годы при Аммануле-хане и 70-е при правлении Народно-демократической партии, которую поддерживал Советский Союз), на периферии вспыхивал конфликт и местные правители бросали вызов центральной власти. Советское вторжение в 1979 году привело к полному разрушению централизованной власти и законности, что вылилось в распыление политической, экономической и военной власти между этническими и территориальными группами. Так закончилась эпоха династического контроля пуштунских элит над государством.

Хотя война, миграция и появление единоличных правителей в регионах дестабилизировали сельскую местность, местные общины остаются основным источником афганской идентичности и важной основой системы правления и подотчетности. Этот момент особенно ясно виден на примере местной джирги или шуры (совет общины). Традиционно совет общины решал проблемы и обсуждал общие нужды и обязанности, а наиболее уважаемые его члены служили связующим звеном с центральным правительством. Эти советы, возможно, отличаются по своему влиянию и представительству, но и сегодня они существуют фактически в каждой общине. Такая традиционная база легитимности на местах представляет собой потенциальную основу для стабильного правления в будущем.

Вашингтон, конечно, хотел бы, чтобы в Афганистане (как и в любой другой стране) правление осуществлялось по воле тех, кем управляют, чтобы народ благоденствовал, а права меньшинств и женщин уважались. Но два основных момента, определяющих интерес США к Афганистану в плане безопасности и оправдывающих ведение войны, носят значительно более узкий характер. Первый момент состоит в том, чтобы террористы, которые хотят нанести удар по Соединенным Штатам и их союзникам, не использовали Афганистан в качестве своей базы. Второй момент: афганская территория не должна использоваться повстанцами для дестабилизации соседей, особенно Пакистана.

Для Афганистана существует множество вариантов государственного устройства, но лишь некоторые из них совместимы с интересами национальной безопасности США. Афганистан мог бы стать централизованной демократией, децентрализованной демократией, регулируемой комбинацией демократических и недемократических территорий; он может разделиться на мини-государства; он мог бы стать анархией или централизованной диктатурой. Первый и последний варианты маловероятны, раздел и анархия неприемлемы. Но децентрализованная демократия и внутренний смешанный суверенитет реальны и приемлемы.

ПРОВАЛ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

С 2001 года правительство Хамида Карзая при международной поддержке стремится к созданию цент- рализованной демократии. Эта модель, первоначально предусмотренная Боннским соглашением 2001 года, а затем закрепленная в Конституции Афганистана 2004 года, наделяет национальное правительство фактически всей полнотой исполнительной, законодательной и судебной власти. Она создала одно из самых централизованных государств в мире, по крайней мере - на бумаге. Президент назначает всех важных чиновников в исполнительных органах власти - от губернаторов провинций до функционеров среднего звена, работающих в структурах, которые подчиняются провинциальной власти. Все силы безопасности являются национальными. Хотя существуют положения об избрании провинциальных, районных, муниципальных и сельских советов, до настоящего времени проводились выборы только провинциальных советов. В руках Кабула находятся все права по формированию политики, бюджета и сбора налогов. В марте 2010 года Карзай одобрил новый курс правления, согласно которому некоторые административные и фискальные полномочия на местах делегируются назначенным чиновникам, а небольшие аудиторские и бюджетные полномочия предоставляются субнациональным органам. Однако афганское государство остается по сути централизованным.

Политические деятели, близкие к Карзаю, настаивали на создании правительства с высокой степенью централизации власти вопреки желанию многих непуштунских меньшинств и несмотря на предшествующий опыт, когда попытки централизации, хотя они были недемократическими, провалились. В период с 1919 по 1929 год Амманула-хан стремился стать афганским Кемалем Ататюрком, но его стратегия в конечном счете привела к серьезным волнениям в сельских районах, что и положило конец его правлению. Радикальные попытки централизации при режимах, которые установились после переворота 1978 года и которые поддерживал Советский Союз, способствовали возникновению сопротивления моджахедов и привели к многолетней гражданской войне.

После того как в 2001 году движение «Талибан» было отстранено от власти, благодаря поддержке пуштунов, а также вследствие опасений, что может возобновиться гражданская война по типу 90-х годов, образовалось большинство, выступавшее за Конституцию, которая закрепляла бы централизацию власти. Но центральные правительства в Афганистане никогда не обладали легитимностью, являющейся необходимым условием такого организационного принципа. Последние 30 лет волнений и радикальной деволюции, то есть передачи политической, экономической и военной власти на места, лишь обострили эту проблему. Проще говоря, нынешняя модель правления - слишком решительный перелом в стране, где централизованное государство обладает столь ограниченной легитимностью и возможностями. Чтобы достичь длительного мира, который охватил бы основные этнические и религиозные группы, а также элементы повстанческого движения, Афганистану нужно более гибкое, децентрализованное политическое устройство, учитывающее интересы более широких слоев общества.


СМЕШАННЫЙ ВАРИАНТ

Смешанный суверенитет представляет собой еще более децентрализованную модель. При этом подходе - во многом так же, как и при децентрализованной демократии, - некоторые властные полномочия, которые сейчас находятся в руках Кабула, делегируются на уровень провинций и районов. Но смешанный суверенитет идет на один шаг дальше: при этой системе местным властям предоставляются дополнительные полномочия, но не ставятся условия прозрачности каких-либо выборов, если таково их желание; при этом они не вправе переходить за три «красные линии», установленные центром.

Во-первых, местные власти не должны допускать использование своих территорий так, чтобы это нарушало внешнюю политику государства, то есть для укрытия террористов или лагерей повстанцев. Во-вторых, местные администрации не должны посягать на права соседних провинций или районов, например, путем захвата собственности или отвода водных ресурсов. И наконец, в-третьих, не допускать участия местных чиновников в хищениях в крупных размерах, наркотрафике и эксплуатации природных богатств, принадлежащих государству.

За пределами этих ограниченных запретов местные власти могут руководить своими территориями по собственному усмотрению, имея право игнорировать волю граждан либо заниматься коррупцией в умеренных размерах. Правительство в Кабуле сохраняет контроль над внешней политикой; в его полном ведении находится право вести войну и применять законы, касающиеся наркотиков, таможенной службы и горнодобывающей отрасли; оно обладает ограниченными полномочиями в отношении торговли между провинциями. При таком устройстве суверенитет является смешанным в гораздо большей степени, чем при остальных возможных системах: многие (но не все) обычные полномочия суверенного правительства делегируются на провинциальный или районный уровень.

По сравнению с децентрализованной демократией модель смешанного суверенитета стала бы более серьезным отходом от направления государственного строительства, задуманного для Афганистана в 2001 году. Но ее принятие явилось бы частичным признанием афганских реалий, которые установились после 2001 года. Власть многих губернаторов и местных чиновников, назначенных Карзаем, держится не на мандате центрального правительства. Местные руководители правят скорее благодаря собственным структурам, обеспечивающим их экономическую силу и безопасность, а также функционирующим вне правовых рамок, но при молчаливом согласии Кабула. В провинциях Балх (губернатор Атта Мухаммед Нур) и Нангархар (губернатор Гуль Ага Шерзай) это привело к относительному миру и существенному сокращению производства мака. Оба военно-феодальных правителя установили равновесие, при котором они получают прибыль, разворовывая таможенные сборы и государственную собственность, но в то же время поддерживают порядок и осуществляют хищения в определенных пределах так, чтобы не допускать операций подавления со стороны Кабула, за что обеим сторонам пришлось бы заплатить немалую цену.

Однако в других районах действия местных лидеров вызвали нестабильность. Так, в Гильменде несколько лет коррупционного правления Шера Мухаммеда Ахундзаде привели к тому, что значительные группы населения отвернулись от власти, а производство мака увеличилось, что подхлестнуло действия повстанцев. Даже на относительно стабильном севере Афганистана правление полевых командиров привело к вспышкам насилия на этнической почве и росту преступности. Для обеспечения стабильности нельзя допустить, чтобы смешанный суверенитет означал раздел страны, при котором местные князьки правят в своих владениях совершенно безнаказанно. Таким образом, «красные линии», ограничивающие злоупотребления, которые разжигают повстанческие действия, являются существенным фактором.

Смешанный суверенитет имеет важные преимущества: он меньше зависит от быстрого развития государственных институтов и больше соответствует реальности Афганистана. Ограничение участия центрального правительства в местных делах четко обозначенными и строго соблюдаемыми «красными линиями» может убедить влиятельных деятелей в какой-то степени умерить злоупотребления, которые сейчас толкают людей к талибам. В то же время система смешанного суверенитета меньше зависела бы от прозрачности и эффективной работы и тем самым потребовалось бы меньше указаний, контроля и помощи со стороны международного сообщества. Местная автономия создала бы стимулы для талибов участвовать в переговорах по примирению, в то время как при варианте, носящем явно демократический характер, они стали бы объектом санкций на выборах.

Однако смешанный суверенитет сопряжен с рисками и неудобствами, что делает эту модель менее совместимой с интересами США, чем централизованная или децентрализованная демократия. Во-первых, губернаторы будут иметь полную свободу проведения регрессивной социальной политики и нарушения прав человека. Это стало бы отходом от обещаний обеспечения демократии, верховенства закона и основных прав для женщин и меньшинств...

Коррупция получит большее распространение - строго говоря, для будущих губернаторов возможность получения взяток станет важным фактором привлекательности этой системы. Афганскому правительству придется сдерживать размеры и масштаб коррупции с тем, чтобы принятие официальными властями фактов злоупотреблений не привело к возобновлению поддержки повстанческих действий. Чтобы предотвратить такое развитие событий, правительству в Кабуле придется пресекать наиболее вопиющие из нынешних злоупотреблений; если смешанный суверенитет будет лишь прикрытием для статус-кво, он провалится. В то же время нужно будет решительно бороться с торговлей наркотиками, объем которой, если ее не контролировать, может превысить средства, получаемые в виде иностранной помощи, и сделать ее менее убедительным стимулом для подчинения Кабулу. С влиятельными политическими деятелями страны придется заключить сделку: они должны воздерживаться от слишком крупных злоупотреблений в обмен на терпимое отношение центра к умеренной коррупции на местах и получение доли от иностранной помощи. Но даже такого рода соглашение скорее всего встретит сопротивление местных правителей, которые привыкли действовать без всяких ограничений. Таким образом, смешанный суверенитет не освободил бы Кабул от необходимости вступать в конфронтацию с местными властями, а даже ограниченная конфронтация может оказаться дорогостоящей и тяжелой.

При таком способе правления сохранится потенциальная угроза нестабильности, так как могущественные губернаторы время от времени будут предпринимать определенные шаги, проверяя, что они смогут совершить безнаказанно. Центральному правительству, вероятно, придется проводить операции принуждения, в том числе с применением силы.

Таким образом, смешанный суверенитет - не идеальный вариант, но он мог бы оказаться реалистичным, если бы Вашингтон и Кабул были готовы выполнять важные роли по обеспечению принуждения, хотя и в ограниченных рамках. Данная модель предлагает центральному правительству два способа установления ограничительных «красных линий». Первый - угроза карательных военных операций. Этот способ потребует использования сил безопасности, способных заставить нарушителей сполна ответить за свои проступки. (Необязательно, чтобы они обладали монополией на применение жестких мер, но национальные вооруженные силы в той или иной форме необходимы.) Другой механизм принуждения - контроль Кабула над иностранной помощью и его способность направлять ее в одни провинции и не направлять в другие.

Вашингтон при этом сохранит влияние через организацию иностранной помощи и тесное сотрудничество с афганскими силами национальной безопасности. Чтобы поддерживать баланс власти внутри Афганистана, Соединенным Штатам и их союзникам по НАТО необходимо постоянно уделять этой стране внимание. В противном случае она окажется в полной власти полевых командиров и погрузится в гражданскую войну. Работающая модель смешанного суверенитета - это не рецепт для освобождения Запада от обязательств: такая модель потребует не только продолжения помощи, но также и постоянного политического и военного сотрудничества. Особенно важная роль принадлежит региональной дипломатии. Чтобы Афганистан не стал чем-то вроде магнита для иностранного вмешательства и источником региональной нестабильности, США надо будет позаботиться о том, чтобы эта страна была включена в систему региональной безопасности. Это облегчит поступление помощи и поможет предотвратить интервенцию со стороны соседей.

Как и в случае с децентрализованной демократией, система внутреннего смешанного суверенитета принесла вполне приемлемые результаты в развивающемся мире. Сам Афганистан управлялся по аналогичной модели большую часть XX века: Мухаммед Надир Шах и его сын Мухаммед Захир Шах на протяжении пяти десятилетий правили как номинально абсолютные монархи, но при ограниченной государственной бюрократии и некоторой автономии для периферии.

Верховенство закона в целом соблюдалось на местах, и некоторые пуштунские племена на юге и востоке освобождались от военной службы. Тем не менее национальная армия и национальная полиция сохраняли боеготовность для поддержания основных прерогатив королевской власти. Средства в государственный бюджет поступали не от внутреннего налогообложения, а от внешней торговли, иностранной помощи (начиная с конца 50-х годов) и продажи природного газа в Советский Союз (с конца 60-х годов). Со временем - по мере роста возможностей и средств - правительство смогло расширить сферу своих полномочий: оно судило преступников в государственных судах, регулировало цены на основные товары и поставило общинные земли под свою юрисдикцию.

НЕПРИЕМЛЕМЫЕ ВАРИАНТЫ

Возможны и другие варианты развития Афганистана, но они не будут отвечать основным требованиям Соединенных Штатов в области безопасности. Так, страна может расколоться де-факто или де-юре. Наиболее вероятен вариант, при котором пуштунский юг будет отделен от севера и запада, населенных в основном таджиками, узбеками и хазарейцами. Такой исход стал бы возможен, если бы сделка о примирении с талибами предоставила им слишком большую свободу действий на юге страны, который исторически является опорой движения «Талибан». Любой исход, который предоставит талибам относительную свободу действий на юге, может создать надежные базы укрытия для трансграничного терроризма и повстанческого движения... Размежевание также подготовит почву для региональных военных конфликтов, за кулисами которых стояли бы внешние силы, и для внутренней конкуренции за контроль над Кабулом и важными приграничными районами.

Если правительство Карзая падет, Афганистан может погрузиться в анархию, по всей стране вспыхнут очаги гражданской войны, как это было в 90-х годах. Такое государство будет похоже на Афганистан под властью талибов или на Сомали в наши дни, где беззаконие открыло путь «Аль-Шабабу», экстремистскому исламистскому движению, за спиной которого стоит «Аль-Каида», - с очевидными последствиями для интересов США.

И, наконец, Афганистан может стать централизованной диктатурой, хотя такой вариант трудно себе представить. Один человек вряд ли способен сосредоточить в своих руках власть в стране, где после свержения режима талибов политическая, военная и экономическая сила распылена среди многочисленных политических лидеров. В такой обстановке любому потенциальному диктатору - прозападному либо антизападному - будет очень трудно предотвратить сползание к гражданской войне. Государственный переворот или иной антидемократический захват власти (например изменение Конституции с тем чтобы разрешить пожизненное президентство) весьма возможны, но вряд ли приведут к стабильности.

Данная статья первоначально опубликована в журнале «Россия в глобальной политике» (№ 4, июль - август 2010)