Деньги для террористов
Правительства разных государств пытаются лишить террористические сети доступа к мировой финансовой системе. Толку от этого почти ноль. В арсенале противодействия политиков террористам «заморозка» финансовых активов, составление «чёрных списков», разработка законов, перекрывающих лазейки для финансирования теневой деятельности, которая может быть связана с терроризмом. Однако длинные минусы от такой политики получают в своих кассах бизнес и бюджет.
О неэффективности финансовой борьбы с терроризмом рассказывается в материале Питера Ноймана, опубликованном в «Foreign Affairs». Ниже рассматриваются основные тезисы доклада.
В первые дни «войны с террором», ещё до того как Соединённые Штаты начали воздушные удары по талибам, а спецназовцы были отправлены на поиск отрядов Усамы бен Ладена, президент Джордж Буш-младший подписал распоряжение №13224. Указ президента, датированный 23 сентября 2001 года, был направлен на «запрещение сделок» с теми, кто подозревается в терроризме. Речь шла в первую очередь об «Аль-Каиде» (запрещена в России).
«Деньги — источник жизненной силы террористических операций», — заявил Буш. Спустя пять дней Совет безопасности ООН в своей первой основной резолюции после терактов 11 сентября призвал государства «предотвратить и пресечь финансирование» терроризма.
С тех пор прошло больше пятнадцати лет. Очевидно, что противостояние финансированию терроризма потерпело неудачу. Как указывает эксперт, сегодня существует больше террористических организаций, которые имеют денег больше, чем когда-либо прежде. В 2015 году самопровозглашённое «Исламское государство» («ИГ», запрещено в России) имело бюджет в размере до 1,7 миллиарда долларов (данные исследования King's College, Лондон, и компании Ernst & Young). Это самая богатая террористическая группировка в мире на тот момент. В том же году общая сумма всех замороженных террористических активов составила менее 60 млн. долл. Всего три государства — Израиль, Саудовская Аравия и Соединённые Штаты — сумели конфисковать более 1 миллиона долларов.
Руководствуясь предположением о том, что терроризм стоит денег, правительства в течение многих лет стремятся перекрыть доступ террористам к глобальной финансовой системе. Они ведут чёрных списки, замораживают активы, пишут бесконечные правила, направленные на предотвращение финансирования терроризма. Всё это обошлось государственному и частному секторам в миллиарды долларов.
Большое количество террористических источников финансирования никогда и не входило в глобальную финансовую систему. Да, такой подход, вероятно, мешает террористам использовать международную финансовую систему, но нет никаких доказательств того, что он когда-либо мешал самими террористическим организациям. Большая часть террористических атак стоит мало денег. Вместо поиска иголки в стоге сена правительства должны пересмотреть подход к противодействию финансированию терроризма, отвлечь их внимание от финансового сектора и принять более широкую стратегию, включающую дипломатические, военные и правоохранительные варианты. В противном случае, полагает эксперт, политики ещё много лет будут тратить время и деньги на реализацию стратегии, которая не обеспечит безопасность.
Спустя месяц после убийства террористами 130 человек в Париже (13 ноября 2015 года) Совет безопасности ООН провёл специальную сессию по борьбе с финансированием терроризма. «Перед лицом такого неизбирательного варварства» французский министр финансов Мишель Сапин заявил: «Мы все обязаны действовать». Он описал основные источники финансирования «ИГ»: торговля нефтью, древностями, произведениями искусства, похищение людей, вымогательство и торговля людьми. Но вот что интересно: вместо того, чтобы объяснить, как международное сообщество может прекратить контрабанду нефти или предотвратить похищения людей, он призвал замораживать финансовые активы, проверять банки, улучшать финансовую разведку и более жестко регулировать цифровые валюты.
Тогдашний министр финансов США Джейкоб Лью, выступая на том же заседании Совета безопасности, сказал, что цель заключается не в том, чтобы лишить террористов их денег, а в «защите международной финансовой системы».
И вот этот-то подход и потерпел неудачу. По двум причинам. Во-первых, деньги террористов найти трудно. Лидер «Аль-Каиды» Айман аль-Завахири и самозваный халиф «ИГ» Абу Бакр аль-Багдади, ясное дело, не имеют лицевых банковских счетов, а их посредники уж точно не назначаются «официально» и не фигурируют в чёрных списках правительства и международных институтов вроде ООН. Никаких имён, никаких названий. Как тут выявить «подозрительные транзакции»? Если бы банки изучали каждое движение денег, за которым они не увидели бы сразу «законного экономического обоснования», им пришлось бы каждый день анализировать десятки миллионов транзакций. Учитывая, что террористические операции дешевы (ни одна из недавних атак в Европе не стоила более 30.000 долл.), банкиры должны были бы углублённо исследовать обстоятельства, связанные с миллионами транзакций на суммы менее 1000 долларов!
Во-вторых, большое количество террористических «фондов» никогда не входило в глобальную финансовую систему. В Афганистане, Ираке, Сомали, Сирии и Йемене, где у «Аль-Каиды» и «ИГ» есть свои «опорные пункты», лишь крошечный процент населения имеет банковские счета, напоминает Нойман. Даже крупные и вполне законные сделки идут за наличные. И это означает, что большинство людей там вообще не взаимодействует с международной финансовой системой!
Есть и дополнительная проблема для политиков. Не только работа с финансовым сектором оказалась неэффективной. Правительства также «нанесли вред ни в чем не повинным гражданам и компаниям». Для удовлетворения требований административных органов финансовые учреждения терпели убытки в инвестиционных портфелях, теряли клиентов, которые «могли быть» связаны с финансированием терроризма. Банкам приходилось работать, не имея на руках разведывательных данных по конкретным физическим и юридическим лицам. В итоге банки полагались на открытые базы данных, однако такие базы содержали неточные или устаревшие записи.
Наконец, такое давление на финансовую систему подпитывает бум неформальных и нерегулируемых финансовых услуг. Вместо использования западных банков иммигранты на Западе всё больше полагаются на неформальные системы денежных переводов, известные в мусульманском мире как сети хавала. В отличие от банков, эти сети зависят от доверия, требуют минимум идентификации, не поддерживают систематических или централизованных записей и не находятся в зоне внимания правительственных регуляторов.
Иными словами, выдавливание террористов из международной финансовой системы лишь облегчило им перевод денег по всему миру!
Далее следует ключевое в докладе Ноймана. Проблемы с нынешней стратегией имеют более глубокие корни. Сама идея финансирования терроризма ошибочна. Якобы существует множество финансовых методов, используемых всеми террористическими группировками. Нет ничего более далёкого от истины! Концепция финансирования терроризма определяется его целью, и это затрудняет обобщение источников и методов. Различные группы финансируют свою деятельность по-разному, а для транснациональных сетей вроде «Аль-Каиды» и сами методы могут отличаться от места к месту. Взять, к примеру, участие восточно-африканской группировки джихадистов «Аль-Шабаб» (запрещена в России) в торговле слоновой костью. Когда это впервые стало известно (в 2013 году), эксперты быстро добавили браконьерство в дикой природе в список методов финансирования терроризма, а политики, и в их числе Хиллари Клинтон, начали призывать к действиям против торговли слоновой костью в рамках глобальной войны с терроризмом. На самом деле не было никакого риска, что, к примеру, «ИГ» начнёт заниматься истреблением слонов в Ираке и Сирии. Политикам следовало бы уразуметь, что борьба с торговлей слоновой костью за пределами влияния «Шабаб» вряд ли станет полезной для борьбы с терроризмом.
Три основных фактора определяют финансирование деятельности террористическими группировками. Во-первых, уровень поддержки группировки. Когда группировка участвует в гражданских войнах, в которых все стороны обвиняются в совершении зверств, она часто может рассчитывать на добровольные пожертвования от людей.
Второй фактор, определяющий методы сбора средств террористическими группами, — это уровень, на котором они могут использовать незаконную экономику. Террористы часто получают прибыль от контрабанды древностей, нефти, сигарет, контрафактных товаров, бриллиантов или той же слоновой кости. Они обычно используют существующие сети и часто сотрудничают с преступниками. Производство героина в Афганистане относится ещё к 1970-м годам, то есть оно было там задолго до талибов. Браконьерство в Восточной Африке не стартовало с появлением «Аль-Шабаб» и не закончилось крахом группировки. Маршруты контрабанды в Ираке и Сирии, которые существовали на протяжении десятилетий, наверняка переживут «ИГ». Товары, на которых делают деньги террористические организации, — нефть в Ираке, сигареты в Сахеле или алмазы в Западной Африке, — просто отражают те или иные незаконные промыслы в регионах. И для противодействия финансированию терроризма правительствам необходимо заняться основными экономическими структурами этих регионов — по меньшей мере, разрушить связи этих структур с террористами. Содействие развитию и совершенствование управления и борьбе с коррупцией сыграет куда более важную роль, нежели предотвращение использования террористами международной финансовой системы.
Третьим фактором, определяющим способы финансирования, является способность террористов получать доступ к законным источникам денег. Власти США сначала знали бен Ладена как человека, финансирующего терроризм, однако источники его богатства — его семейные деньги, строительные и фермерские хозяйства, которыми он владел, — были абсолютно законны. Аналогичным образом Ирландская республиканская армия создала многочисленные предприятия, в том числе службы такси и гостиницы, которые были надлежащим образом зарегистрированы и платили свои налоги, да только вот доходы организация тратила на вооружённую борьбу.
«ИГ» захватило территории в Ираке и Сирии. И стало собирать с «подданных» налоги и взимать плату за торговлю! Доходы группировки от этого только в 2014 году превысили 300 миллионов долларов. На своем «пике», в конце 2014 года и в начале 2015 года, группировка также зарабатывала от 1 до 3 миллионов долларов в день (!) на нефтеторговле. С другой стороны, территориальные завоевания обходились дорого. Приходилось поддерживать «бюрократию» и строить «утопию», которая была обещана. Нужно было оплачивать школы, больницы и инфраструктуру, нанимать судей, учителей и уборщиков улиц. Дополнительный доход шёл на расходы.
Для международных регулирующих органов такой рост «ИГ» — головная боль: ни один из основных источников дохода группировки не может быть легко перехвачен финансовыми инструментами («чёрным списком» или замораживанием банковских счетов).
Тем не менее, финансовые средства «ИГ» сократились с примерно 1,9 млрд. долл. в 2014 году до менее чем 1 млрд. долл. США в 2016 году. Но это объясняется скорее военными действиями, чем действиями каких-либо финансовых органов. Согласно данным коалиции, возглавляемой США, к ноябрю 2016 года «ИГ» потеряло 62% своей территории в Ираке и 30% территории в Сирии. Налоговая база «государства» сократилась, а ещё «ИГ» потеряло контроль примерно над 90 процентами своих нефтяных скважин.
Однако эти усилия никак не препятствовали возможностям «ИГ» или «Аль-Каиды» организовывать или вдохновлять террористические атаки на Западе. Террористические операции дешевы. Согласно исследованию, проведённому Норвежским исследовательским институтом обороны в 2015 году, более 90% джихадистских нападений в Европе в период с 1994 по 2013 годы были «самофинансируемыми». Например, террористы, в январе 2015 года совершившие нападение на французский журнал «Charlie Hebdo», были преступниками низкого пошиба, которые ранее встречались в тюрьме. Эти знакомцы финансировали нападение, занимаясь наркотиками, играя на мошеннических кредитах и даже торгуя поддельными кроссовками.
Более полутора десятилетий ведётся война с финансированием терроризма, и сегодня разработчики этой политики должны признать недостатки своего подхода. Финансовые инструменты не могут остановить одиноких преступников, направляющих грузовики в толпу. Регулирующим органам следует признать, что война с финансированием терроризма была дорогостоящей и контрпродуктивной, наносила ущерб ни в чем не повинным гражданам и компаниям и существенно не ограничивала способность террористических группировок к действиям.
Если правительства не найдут способы перестроить систему обмена информацией с финансовым сектором, большая часть существующих процедур выявления подозрительных транзакций по-прежнему останется «дорогостоящими упражнениями».
Вместо этого правительства должны интегрировать свои усилия по ограничению финансирования терроризма с более широкой стратегией борьбы с терроризмом. В январе 2016 года военные США бомбили базы «ИГ» и уничтожили наличные деньги: десятки миллионов долларов за один день. Это больше, чем вся международная финансовая система заморозила с момента появления «халифата».
Методы борьбы с финансированием терроризма должны быть адаптированы к группировке и театру действий. Террористические организации собирают деньги разными способами, а правительства, как правило, реагируют одним и тем же набором средств борьбы. Удушение финансирования терроризма в Брюсселе должно сильно отличаться от того же самого в Ракке.
О неэффективности финансовой борьбы с терроризмом рассказывается в материале Питера Ноймана, опубликованном в «Foreign Affairs». Ниже рассматриваются основные тезисы доклада.
В первые дни «войны с террором», ещё до того как Соединённые Штаты начали воздушные удары по талибам, а спецназовцы были отправлены на поиск отрядов Усамы бен Ладена, президент Джордж Буш-младший подписал распоряжение №13224. Указ президента, датированный 23 сентября 2001 года, был направлен на «запрещение сделок» с теми, кто подозревается в терроризме. Речь шла в первую очередь об «Аль-Каиде» (запрещена в России).
«Деньги — источник жизненной силы террористических операций», — заявил Буш. Спустя пять дней Совет безопасности ООН в своей первой основной резолюции после терактов 11 сентября призвал государства «предотвратить и пресечь финансирование» терроризма.
С тех пор прошло больше пятнадцати лет. Очевидно, что противостояние финансированию терроризма потерпело неудачу. Как указывает эксперт, сегодня существует больше террористических организаций, которые имеют денег больше, чем когда-либо прежде. В 2015 году самопровозглашённое «Исламское государство» («ИГ», запрещено в России) имело бюджет в размере до 1,7 миллиарда долларов (данные исследования King's College, Лондон, и компании Ernst & Young). Это самая богатая террористическая группировка в мире на тот момент. В том же году общая сумма всех замороженных террористических активов составила менее 60 млн. долл. Всего три государства — Израиль, Саудовская Аравия и Соединённые Штаты — сумели конфисковать более 1 миллиона долларов.
Руководствуясь предположением о том, что терроризм стоит денег, правительства в течение многих лет стремятся перекрыть доступ террористам к глобальной финансовой системе. Они ведут чёрных списки, замораживают активы, пишут бесконечные правила, направленные на предотвращение финансирования терроризма. Всё это обошлось государственному и частному секторам в миллиарды долларов.
Большое количество террористических источников финансирования никогда и не входило в глобальную финансовую систему. Да, такой подход, вероятно, мешает террористам использовать международную финансовую систему, но нет никаких доказательств того, что он когда-либо мешал самими террористическим организациям. Большая часть террористических атак стоит мало денег. Вместо поиска иголки в стоге сена правительства должны пересмотреть подход к противодействию финансированию терроризма, отвлечь их внимание от финансового сектора и принять более широкую стратегию, включающую дипломатические, военные и правоохранительные варианты. В противном случае, полагает эксперт, политики ещё много лет будут тратить время и деньги на реализацию стратегии, которая не обеспечит безопасность.
Спустя месяц после убийства террористами 130 человек в Париже (13 ноября 2015 года) Совет безопасности ООН провёл специальную сессию по борьбе с финансированием терроризма. «Перед лицом такого неизбирательного варварства» французский министр финансов Мишель Сапин заявил: «Мы все обязаны действовать». Он описал основные источники финансирования «ИГ»: торговля нефтью, древностями, произведениями искусства, похищение людей, вымогательство и торговля людьми. Но вот что интересно: вместо того, чтобы объяснить, как международное сообщество может прекратить контрабанду нефти или предотвратить похищения людей, он призвал замораживать финансовые активы, проверять банки, улучшать финансовую разведку и более жестко регулировать цифровые валюты.
Тогдашний министр финансов США Джейкоб Лью, выступая на том же заседании Совета безопасности, сказал, что цель заключается не в том, чтобы лишить террористов их денег, а в «защите международной финансовой системы».
И вот этот-то подход и потерпел неудачу. По двум причинам. Во-первых, деньги террористов найти трудно. Лидер «Аль-Каиды» Айман аль-Завахири и самозваный халиф «ИГ» Абу Бакр аль-Багдади, ясное дело, не имеют лицевых банковских счетов, а их посредники уж точно не назначаются «официально» и не фигурируют в чёрных списках правительства и международных институтов вроде ООН. Никаких имён, никаких названий. Как тут выявить «подозрительные транзакции»? Если бы банки изучали каждое движение денег, за которым они не увидели бы сразу «законного экономического обоснования», им пришлось бы каждый день анализировать десятки миллионов транзакций. Учитывая, что террористические операции дешевы (ни одна из недавних атак в Европе не стоила более 30.000 долл.), банкиры должны были бы углублённо исследовать обстоятельства, связанные с миллионами транзакций на суммы менее 1000 долларов!
Во-вторых, большое количество террористических «фондов» никогда не входило в глобальную финансовую систему. В Афганистане, Ираке, Сомали, Сирии и Йемене, где у «Аль-Каиды» и «ИГ» есть свои «опорные пункты», лишь крошечный процент населения имеет банковские счета, напоминает Нойман. Даже крупные и вполне законные сделки идут за наличные. И это означает, что большинство людей там вообще не взаимодействует с международной финансовой системой!
Есть и дополнительная проблема для политиков. Не только работа с финансовым сектором оказалась неэффективной. Правительства также «нанесли вред ни в чем не повинным гражданам и компаниям». Для удовлетворения требований административных органов финансовые учреждения терпели убытки в инвестиционных портфелях, теряли клиентов, которые «могли быть» связаны с финансированием терроризма. Банкам приходилось работать, не имея на руках разведывательных данных по конкретным физическим и юридическим лицам. В итоге банки полагались на открытые базы данных, однако такие базы содержали неточные или устаревшие записи.
Наконец, такое давление на финансовую систему подпитывает бум неформальных и нерегулируемых финансовых услуг. Вместо использования западных банков иммигранты на Западе всё больше полагаются на неформальные системы денежных переводов, известные в мусульманском мире как сети хавала. В отличие от банков, эти сети зависят от доверия, требуют минимум идентификации, не поддерживают систематических или централизованных записей и не находятся в зоне внимания правительственных регуляторов.
Иными словами, выдавливание террористов из международной финансовой системы лишь облегчило им перевод денег по всему миру!
Далее следует ключевое в докладе Ноймана. Проблемы с нынешней стратегией имеют более глубокие корни. Сама идея финансирования терроризма ошибочна. Якобы существует множество финансовых методов, используемых всеми террористическими группировками. Нет ничего более далёкого от истины! Концепция финансирования терроризма определяется его целью, и это затрудняет обобщение источников и методов. Различные группы финансируют свою деятельность по-разному, а для транснациональных сетей вроде «Аль-Каиды» и сами методы могут отличаться от места к месту. Взять, к примеру, участие восточно-африканской группировки джихадистов «Аль-Шабаб» (запрещена в России) в торговле слоновой костью. Когда это впервые стало известно (в 2013 году), эксперты быстро добавили браконьерство в дикой природе в список методов финансирования терроризма, а политики, и в их числе Хиллари Клинтон, начали призывать к действиям против торговли слоновой костью в рамках глобальной войны с терроризмом. На самом деле не было никакого риска, что, к примеру, «ИГ» начнёт заниматься истреблением слонов в Ираке и Сирии. Политикам следовало бы уразуметь, что борьба с торговлей слоновой костью за пределами влияния «Шабаб» вряд ли станет полезной для борьбы с терроризмом.
Три основных фактора определяют финансирование деятельности террористическими группировками. Во-первых, уровень поддержки группировки. Когда группировка участвует в гражданских войнах, в которых все стороны обвиняются в совершении зверств, она часто может рассчитывать на добровольные пожертвования от людей.
Второй фактор, определяющий методы сбора средств террористическими группами, — это уровень, на котором они могут использовать незаконную экономику. Террористы часто получают прибыль от контрабанды древностей, нефти, сигарет, контрафактных товаров, бриллиантов или той же слоновой кости. Они обычно используют существующие сети и часто сотрудничают с преступниками. Производство героина в Афганистане относится ещё к 1970-м годам, то есть оно было там задолго до талибов. Браконьерство в Восточной Африке не стартовало с появлением «Аль-Шабаб» и не закончилось крахом группировки. Маршруты контрабанды в Ираке и Сирии, которые существовали на протяжении десятилетий, наверняка переживут «ИГ». Товары, на которых делают деньги террористические организации, — нефть в Ираке, сигареты в Сахеле или алмазы в Западной Африке, — просто отражают те или иные незаконные промыслы в регионах. И для противодействия финансированию терроризма правительствам необходимо заняться основными экономическими структурами этих регионов — по меньшей мере, разрушить связи этих структур с террористами. Содействие развитию и совершенствование управления и борьбе с коррупцией сыграет куда более важную роль, нежели предотвращение использования террористами международной финансовой системы.
Третьим фактором, определяющим способы финансирования, является способность террористов получать доступ к законным источникам денег. Власти США сначала знали бен Ладена как человека, финансирующего терроризм, однако источники его богатства — его семейные деньги, строительные и фермерские хозяйства, которыми он владел, — были абсолютно законны. Аналогичным образом Ирландская республиканская армия создала многочисленные предприятия, в том числе службы такси и гостиницы, которые были надлежащим образом зарегистрированы и платили свои налоги, да только вот доходы организация тратила на вооружённую борьбу.
«ИГ» захватило территории в Ираке и Сирии. И стало собирать с «подданных» налоги и взимать плату за торговлю! Доходы группировки от этого только в 2014 году превысили 300 миллионов долларов. На своем «пике», в конце 2014 года и в начале 2015 года, группировка также зарабатывала от 1 до 3 миллионов долларов в день (!) на нефтеторговле. С другой стороны, территориальные завоевания обходились дорого. Приходилось поддерживать «бюрократию» и строить «утопию», которая была обещана. Нужно было оплачивать школы, больницы и инфраструктуру, нанимать судей, учителей и уборщиков улиц. Дополнительный доход шёл на расходы.
Для международных регулирующих органов такой рост «ИГ» — головная боль: ни один из основных источников дохода группировки не может быть легко перехвачен финансовыми инструментами («чёрным списком» или замораживанием банковских счетов).
Тем не менее, финансовые средства «ИГ» сократились с примерно 1,9 млрд. долл. в 2014 году до менее чем 1 млрд. долл. США в 2016 году. Но это объясняется скорее военными действиями, чем действиями каких-либо финансовых органов. Согласно данным коалиции, возглавляемой США, к ноябрю 2016 года «ИГ» потеряло 62% своей территории в Ираке и 30% территории в Сирии. Налоговая база «государства» сократилась, а ещё «ИГ» потеряло контроль примерно над 90 процентами своих нефтяных скважин.
Однако эти усилия никак не препятствовали возможностям «ИГ» или «Аль-Каиды» организовывать или вдохновлять террористические атаки на Западе. Террористические операции дешевы. Согласно исследованию, проведённому Норвежским исследовательским институтом обороны в 2015 году, более 90% джихадистских нападений в Европе в период с 1994 по 2013 годы были «самофинансируемыми». Например, террористы, в январе 2015 года совершившие нападение на французский журнал «Charlie Hebdo», были преступниками низкого пошиба, которые ранее встречались в тюрьме. Эти знакомцы финансировали нападение, занимаясь наркотиками, играя на мошеннических кредитах и даже торгуя поддельными кроссовками.
Более полутора десятилетий ведётся война с финансированием терроризма, и сегодня разработчики этой политики должны признать недостатки своего подхода. Финансовые инструменты не могут остановить одиноких преступников, направляющих грузовики в толпу. Регулирующим органам следует признать, что война с финансированием терроризма была дорогостоящей и контрпродуктивной, наносила ущерб ни в чем не повинным гражданам и компаниям и существенно не ограничивала способность террористических группировок к действиям.
Если правительства не найдут способы перестроить систему обмена информацией с финансовым сектором, большая часть существующих процедур выявления подозрительных транзакций по-прежнему останется «дорогостоящими упражнениями».
Вместо этого правительства должны интегрировать свои усилия по ограничению финансирования терроризма с более широкой стратегией борьбы с терроризмом. В январе 2016 года военные США бомбили базы «ИГ» и уничтожили наличные деньги: десятки миллионов долларов за один день. Это больше, чем вся международная финансовая система заморозила с момента появления «халифата».
Методы борьбы с финансированием терроризма должны быть адаптированы к группировке и театру действий. Террористические организации собирают деньги разными способами, а правительства, как правило, реагируют одним и тем же набором средств борьбы. Удушение финансирования терроризма в Брюсселе должно сильно отличаться от того же самого в Ракке.
Обозревал Олег Чувакин
— специально для topwar.ru
— специально для topwar.ru
Информация