Чины и пенсии за службу гражданскую. Часть 1
Существуют разные версии расширения территории России, объясняющие освоение, присоединение и, в ряде случаев, завоевание соседних земель. Начиная с 1263 года, территория Великого княжества Московского, а затем царства многократно расширилась, достигнув к 1914 году своего максимального размера в границах Российской империи. Американский политолог Дж. Фридман считает такую экспансию вынужденной мерой и защитной реакцией России от внешних угроз. Другой причиной является сдерживание развития российской государственности сухопутной ограниченностью обширной территории и отсутствием выхода к незамерзающим морям.
В результате уже к середине XVIII века Россия по масштабам и влиянию стала второй империей мира (после Британской). Обширность территории приводила к усложнению задач государственного управления и формированию бюрократического аппарата. Это была непростая задача. На определенных исторических этапах возникали сомнения относительно целесообразности дальнейшего расширения пределов Российской империи. Об этом, например, писал в 1825 году императору Александру I известный государственный деятель адмирал граф Н. С. Мордвинов. Во многом такие опасения были связаны со сложностью формирования контура государственного управления, централизации и формализации управленческих механизмов и процедур в империи. К тому же содержание быстро растущей бюрократической надстройки ложилось тяжелым бременем на государственную казну.
Истоки зарождения чиновничества
Формирование бюрократического аппарата и выделение государевой службы в отдельное направление профессиональной деятельности осуществлялось одновременно с созданием централизованного российского государства, а затем и Российской империи. Важным этапом был отказ в 1682 году от управления делами Русского царства в форме местничества. Это событие стало началом формирования системы госслужбы в России. Первые шаги в этом направлении относят к царствованию Федора Алексеевича (1676-1682). Тогда был разработан проект «Устава о служебном старшинстве бояр, окольничих и думных людей», однако он так и не стал действующим документом.
На Руси, а затем и в Российской империи к делам государственного управления всегда привлекалось высшее сословие. Важную роль играли военные чины, включая отставных, назначавшиеся на различные государственные должности. Воинская служба была поставлена на первое место с указанием на то, что «чины воинские выше протчих». Еще будучи царем, Петр I 16 января 1721 года ввел для всех офицеров право на обретение дворянства.
Долгие годы дворянство оставалось сословным и служилым ядром российской государственности. Его основным предназначением считалась служба царю и на благо Отечества. Однако со временем ситуация изменилась. Возникновение профессиональной государственной службы и бюрократии (в современном значении этого понятия) в России было связано с реформами Петра I. Формирование коллегий вместо приказов и создание Правительствующего сената обозначили новую систему централизованного управления. В основу был положен принцип бюрократической коллегиальности в принятии управленческих решений. Важное значение имело издание в феврале 1720 года «Генерального регламента». Он определил структуру коллегий, штатный состав, должностные обязанности чиновников, правила внутреннего распорядка и поведение чиновников, убранство «камор» - присутственных мест, организацию работы с документами: правила их регистрации, контроль за исполнением документов, порядок их составления, удостоверения, хранения. Так завершился длительный переход от отдельных поручений монарха боярам и приближенным к единой системе госуправления, которое теперь включало центральные и местные госучреждения со штатным составом чиновников. Должностные лица перешли от службы государю к государственной службе. Император Петр I принял личное участие и 4 раза вносил правки в подготовленный Остерманом А.И. проект «Табели о рангах», который определил контуры государственной службы почти на два века вперед.
Кстати, в этом контексте «ранг» рассматривался как чин или звание, право на которое давала соответствующая государственная должность. Первоначально государственная служба в качестве военного или гражданского чина в пределах Российской империи предусматривала обязательность для подданных дворянского состояния.
Однако император Петр III в 1762 году издал «Манифест о вольности дворянства», по которому служилое сословие освобождалось от обязательности служения государю и Отечеству, сохраняя при этом все прежние привилегии. Позже Екатерина II не только закрепила, но и расширила права привилегированного сословия. В 1785 году была обнародована ее жалованная грамота дворянству – «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства». В этих условиях высшее сословие становилось все менее надежной опорой государства.
Бюрократия и становление системы документооборота
Под бюрократией обычно понимается система государственного управления, осуществляемая с помощью специально созданного аппарата госслужащих, стоящего над обществом. В той или иной мере бюрократический аппарат существует в каждой стране. Однако сам по себе аппарат госуправления не функционален без наличия особым образом сформированного документооборота. Не случайно в понятии «бюрократия» первая составляющая происходит от французского слова bureau, что в переводе на русский язык означает «бюро, канцелярия».
Краткий экскурс в историю возникновения российской бюрократии необходим для понимания причин стремительного роста численности гражданских чинов и канцелярских служителей в системе государственного управления в последующие годы. Система делопроизводства, сложившаяся в учреждениях в первой четверти XVIII века, получила название коллежской. Главное отличие коллежского делопроизводства от приказного заключалось в том, что его организация регламентировалась законодательством. Основным документом являлся «Генеральный регламент».
Существенное влияние на организацию делопроизводства оказал коллегиальный принцип принятия решений. Организация делопроизводства коллегий возлагалась на специальную структуру - канцелярию. Главным в канцелярии был секретарь. Он руководил действиями чиновников и прочих служащих, входивших в ее штат (канцеляристов, регистраторов, копиистов, переводчиков, вахмистра (сторожа коллегии) и других должностных лиц. Генеральный регламент ввел понятие «архив». С тех пор пошло и до наших дней, в основном, сохраняется порядок, согласно которому все оконченные дела на протяжении 3-х лет хранятся на местах, а затем сдаются в архив.
В 1775 году законодательно определен порядок «для сообщения властей и мест». Иными словами, определен документооборот в вертикали и горизонтали госорганов, а также иных ветвей власти. Вышестоящие власти направляли подчиненным «указы», а от нижестоящих ветвей местной власти получали «рапорты» и «доношения». Равные в горизонтали госорганы и учреждения обменивались «предложениями» и «сообщениями». Тогда же появился новый вид документа – «протокол».
Для частных лиц все обращения к представителям власти и в учреждения допускались лишь в виде «челобитных», которые с конца XVIII века стали называться «прошением».
С начала XIX века пришло время министерского периода дело¬производства. Сначала в рамках первых 8-ми министерств, а в 1811 году в рамках новой (министерской) системы государственного управления. Принятый тогда документ под названием «Общее учреждение министерств» четко определил всю процедуру работы с документами и порядок документооборота. Было предусмотрено проведение ежемесячной «ревизии дел». Иными словами, был введен контроль за исполнением документов.
Ежегодно каждое министерство представляло 3 отчета - отчет в суммах, отчет в делах, отчет в видах и предположениях по совершенствованию деятельности. Каждый отчет имел особый порядок составления и представления в пределах установленной компетенции должностных лиц и соответствующих госорганов. При этом существовал установленный порядок документооборота между высшими органами власти и министерствами. Так, царь направлял министрам «указы» и «повеления», в ответ на которые министры представляли «доклады», «представления» и «записки». Помимо этого, министры получали от Госсовета «высочайше утвержденные мнения», в ответ на которые из министерств направлялись «представления». Также был регламентирован порядок обмена документами между министерствами и Сенатом, Кабинетом министров, Государственным казначейством и т.д. Был расписан весь документооборот внутри министерства, между министерствами и другими учреждениями. С появлением телеграфа и телефона были утверждены новые виды документов – телеграммы и телефонограммы.
Опора российского самодержавия
По петровской Табели о рангах управление государством опиралось не только на потомственных, но и на новых, служилых дворян. Первоначально все так и было. Например, проведенная в середине 1750-х годов перепись гражданских чинов подтвердила преобладание дворян на высшем и среднем уровнях государственной службы в центральных учреждениях и на местном уровне. В то же время среди чиновников IX-XIV классов и в центре, и на периферии их было значительно меньше – примерно одна треть от общего числа чинов этих классов. При этом численность государственных служащих гражданских ведомств доходила до 15-16 тыс. чиновников. Однако потребность в грамотных и лояльных к власти гражданских чиновниках и служащих ощущалась практически постоянно в органах государственного управления на местах в центральных губерниях и особенно на окраинах империи.
К началу XIX века выяснилось, что почти половина российского дворянства (по данным МВД империи - около 48 процентов) никогда не состояло на государственной военной или гражданской службе. Бунт дворян-декабристов в 1825 году вынудил императора Николая I к шагам по масштабному формированию чиновничества в качестве альтернативной опоры трона. К тому же все попытки императора решить назревший крестьянский вопрос постоянно натыкались на сопротивление дворян – владельцев поместий и крепостных.
В результате монаршей поддержки престиж гражданской службы значительно возрос. О масштабах перемен свидетельствуют такие факты. В первой половине XIX века численность чиновников увеличилась в несколько раз и составила свыше 82 тыс. человек. За тот же период численность населения империи выросла примерно в 2 раза (69 млн. чел. в 1851 году). В среднем на 1 чиновника приходилось около 900 подданных российской короны.
В зависимости от класса в Табели о рангах гражданские чины были условно распределены на 3 категории. К высшей категории отнесли чиновников I-V класса, к средней - чиновников VI-VIII класса, а к низшей – IX-XIV класса. Отдельную группу составили канцелярские служители (канцелярист, подканцелярист и копиист).
После введения в 1874 г. всесословной воинской повинности на госслужбу можно было поступить лишь после обязательной службы мужчины в армии. Вместе с усложнением системы государственного управления продолжала расти численность чиновничества. Согласно статистике, в 1903 году общее число служащих в государственных учреждениях превысило 500 тыс. человек (вместе с канцелярскими и низшими служителями). Так формировалась российская бюрократия в масштабах Российской империи. Самой многочисленной и низкооплачиваемой была группа чиновников с IX по XIV класс. В высших и центральных органах власти они занимали низшие исполнительские должности. Однако в структуре уездной власти они составляли основу органов государственного управления и занимали ключевые позиции (уездные судья, казначеи, землемеры, заседатели, секретари и т.д.).
Продолжение следует...
В результате уже к середине XVIII века Россия по масштабам и влиянию стала второй империей мира (после Британской). Обширность территории приводила к усложнению задач государственного управления и формированию бюрократического аппарата. Это была непростая задача. На определенных исторических этапах возникали сомнения относительно целесообразности дальнейшего расширения пределов Российской империи. Об этом, например, писал в 1825 году императору Александру I известный государственный деятель адмирал граф Н. С. Мордвинов. Во многом такие опасения были связаны со сложностью формирования контура государственного управления, централизации и формализации управленческих механизмов и процедур в империи. К тому же содержание быстро растущей бюрократической надстройки ложилось тяжелым бременем на государственную казну.
Истоки зарождения чиновничества
Формирование бюрократического аппарата и выделение государевой службы в отдельное направление профессиональной деятельности осуществлялось одновременно с созданием централизованного российского государства, а затем и Российской империи. Важным этапом был отказ в 1682 году от управления делами Русского царства в форме местничества. Это событие стало началом формирования системы госслужбы в России. Первые шаги в этом направлении относят к царствованию Федора Алексеевича (1676-1682). Тогда был разработан проект «Устава о служебном старшинстве бояр, окольничих и думных людей», однако он так и не стал действующим документом.
На Руси, а затем и в Российской империи к делам государственного управления всегда привлекалось высшее сословие. Важную роль играли военные чины, включая отставных, назначавшиеся на различные государственные должности. Воинская служба была поставлена на первое место с указанием на то, что «чины воинские выше протчих». Еще будучи царем, Петр I 16 января 1721 года ввел для всех офицеров право на обретение дворянства.
Долгие годы дворянство оставалось сословным и служилым ядром российской государственности. Его основным предназначением считалась служба царю и на благо Отечества. Однако со временем ситуация изменилась. Возникновение профессиональной государственной службы и бюрократии (в современном значении этого понятия) в России было связано с реформами Петра I. Формирование коллегий вместо приказов и создание Правительствующего сената обозначили новую систему централизованного управления. В основу был положен принцип бюрократической коллегиальности в принятии управленческих решений. Важное значение имело издание в феврале 1720 года «Генерального регламента». Он определил структуру коллегий, штатный состав, должностные обязанности чиновников, правила внутреннего распорядка и поведение чиновников, убранство «камор» - присутственных мест, организацию работы с документами: правила их регистрации, контроль за исполнением документов, порядок их составления, удостоверения, хранения. Так завершился длительный переход от отдельных поручений монарха боярам и приближенным к единой системе госуправления, которое теперь включало центральные и местные госучреждения со штатным составом чиновников. Должностные лица перешли от службы государю к государственной службе. Император Петр I принял личное участие и 4 раза вносил правки в подготовленный Остерманом А.И. проект «Табели о рангах», который определил контуры государственной службы почти на два века вперед.
Кстати, в этом контексте «ранг» рассматривался как чин или звание, право на которое давала соответствующая государственная должность. Первоначально государственная служба в качестве военного или гражданского чина в пределах Российской империи предусматривала обязательность для подданных дворянского состояния.
Однако император Петр III в 1762 году издал «Манифест о вольности дворянства», по которому служилое сословие освобождалось от обязательности служения государю и Отечеству, сохраняя при этом все прежние привилегии. Позже Екатерина II не только закрепила, но и расширила права привилегированного сословия. В 1785 году была обнародована ее жалованная грамота дворянству – «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства». В этих условиях высшее сословие становилось все менее надежной опорой государства.
Бюрократия и становление системы документооборота
Под бюрократией обычно понимается система государственного управления, осуществляемая с помощью специально созданного аппарата госслужащих, стоящего над обществом. В той или иной мере бюрократический аппарат существует в каждой стране. Однако сам по себе аппарат госуправления не функционален без наличия особым образом сформированного документооборота. Не случайно в понятии «бюрократия» первая составляющая происходит от французского слова bureau, что в переводе на русский язык означает «бюро, канцелярия».
Краткий экскурс в историю возникновения российской бюрократии необходим для понимания причин стремительного роста численности гражданских чинов и канцелярских служителей в системе государственного управления в последующие годы. Система делопроизводства, сложившаяся в учреждениях в первой четверти XVIII века, получила название коллежской. Главное отличие коллежского делопроизводства от приказного заключалось в том, что его организация регламентировалась законодательством. Основным документом являлся «Генеральный регламент».
Существенное влияние на организацию делопроизводства оказал коллегиальный принцип принятия решений. Организация делопроизводства коллегий возлагалась на специальную структуру - канцелярию. Главным в канцелярии был секретарь. Он руководил действиями чиновников и прочих служащих, входивших в ее штат (канцеляристов, регистраторов, копиистов, переводчиков, вахмистра (сторожа коллегии) и других должностных лиц. Генеральный регламент ввел понятие «архив». С тех пор пошло и до наших дней, в основном, сохраняется порядок, согласно которому все оконченные дела на протяжении 3-х лет хранятся на местах, а затем сдаются в архив.
В 1775 году законодательно определен порядок «для сообщения властей и мест». Иными словами, определен документооборот в вертикали и горизонтали госорганов, а также иных ветвей власти. Вышестоящие власти направляли подчиненным «указы», а от нижестоящих ветвей местной власти получали «рапорты» и «доношения». Равные в горизонтали госорганы и учреждения обменивались «предложениями» и «сообщениями». Тогда же появился новый вид документа – «протокол».
Для частных лиц все обращения к представителям власти и в учреждения допускались лишь в виде «челобитных», которые с конца XVIII века стали называться «прошением».
С начала XIX века пришло время министерского периода дело¬производства. Сначала в рамках первых 8-ми министерств, а в 1811 году в рамках новой (министерской) системы государственного управления. Принятый тогда документ под названием «Общее учреждение министерств» четко определил всю процедуру работы с документами и порядок документооборота. Было предусмотрено проведение ежемесячной «ревизии дел». Иными словами, был введен контроль за исполнением документов.
Ежегодно каждое министерство представляло 3 отчета - отчет в суммах, отчет в делах, отчет в видах и предположениях по совершенствованию деятельности. Каждый отчет имел особый порядок составления и представления в пределах установленной компетенции должностных лиц и соответствующих госорганов. При этом существовал установленный порядок документооборота между высшими органами власти и министерствами. Так, царь направлял министрам «указы» и «повеления», в ответ на которые министры представляли «доклады», «представления» и «записки». Помимо этого, министры получали от Госсовета «высочайше утвержденные мнения», в ответ на которые из министерств направлялись «представления». Также был регламентирован порядок обмена документами между министерствами и Сенатом, Кабинетом министров, Государственным казначейством и т.д. Был расписан весь документооборот внутри министерства, между министерствами и другими учреждениями. С появлением телеграфа и телефона были утверждены новые виды документов – телеграммы и телефонограммы.
Опора российского самодержавия
По петровской Табели о рангах управление государством опиралось не только на потомственных, но и на новых, служилых дворян. Первоначально все так и было. Например, проведенная в середине 1750-х годов перепись гражданских чинов подтвердила преобладание дворян на высшем и среднем уровнях государственной службы в центральных учреждениях и на местном уровне. В то же время среди чиновников IX-XIV классов и в центре, и на периферии их было значительно меньше – примерно одна треть от общего числа чинов этих классов. При этом численность государственных служащих гражданских ведомств доходила до 15-16 тыс. чиновников. Однако потребность в грамотных и лояльных к власти гражданских чиновниках и служащих ощущалась практически постоянно в органах государственного управления на местах в центральных губерниях и особенно на окраинах империи.
К началу XIX века выяснилось, что почти половина российского дворянства (по данным МВД империи - около 48 процентов) никогда не состояло на государственной военной или гражданской службе. Бунт дворян-декабристов в 1825 году вынудил императора Николая I к шагам по масштабному формированию чиновничества в качестве альтернативной опоры трона. К тому же все попытки императора решить назревший крестьянский вопрос постоянно натыкались на сопротивление дворян – владельцев поместий и крепостных.
В результате монаршей поддержки престиж гражданской службы значительно возрос. О масштабах перемен свидетельствуют такие факты. В первой половине XIX века численность чиновников увеличилась в несколько раз и составила свыше 82 тыс. человек. За тот же период численность населения империи выросла примерно в 2 раза (69 млн. чел. в 1851 году). В среднем на 1 чиновника приходилось около 900 подданных российской короны.
В зависимости от класса в Табели о рангах гражданские чины были условно распределены на 3 категории. К высшей категории отнесли чиновников I-V класса, к средней - чиновников VI-VIII класса, а к низшей – IX-XIV класса. Отдельную группу составили канцелярские служители (канцелярист, подканцелярист и копиист).
После введения в 1874 г. всесословной воинской повинности на госслужбу можно было поступить лишь после обязательной службы мужчины в армии. Вместе с усложнением системы государственного управления продолжала расти численность чиновничества. Согласно статистике, в 1903 году общее число служащих в государственных учреждениях превысило 500 тыс. человек (вместе с канцелярскими и низшими служителями). Так формировалась российская бюрократия в масштабах Российской империи. Самой многочисленной и низкооплачиваемой была группа чиновников с IX по XIV класс. В высших и центральных органах власти они занимали низшие исполнительские должности. Однако в структуре уездной власти они составляли основу органов государственного управления и занимали ключевые позиции (уездные судья, казначеи, землемеры, заседатели, секретари и т.д.).
Продолжение следует...
Информация