Особенности национального проектирования
Национальное «проектирование» началось в России ещё в 2005 году и было представлено как амбициозная «программа по росту человеческого капитала». Первые нацпроекты фактически стали стартовой площадкой в предвыборной гонке для второго президента страны Дмитрия Медведева. В то время он был «только» первым вице-премьером в кабинетах Михаила Фрадкова и Виктора Зубкова, прошедшим жёсткую аппаратную школу в администрации президента.
Изначально проектов было всего четыре: «Здоровье», «Образование», «Жильё» и «Развитие АПК». Став главой государства, Дмитрий Медведев предпочёл не перекладывать ответственность за нацпроекты на премьера Владимира Путина, но и сам не слишком развивал саму тему. Однако официально принято считать, что все планы, намеченные по нацпроектам первоначально, уже выполнены, и реализацию их было решено продолжать. В будущем.
Но для начала медведевские наработки в плане коммерциализации и оптимизации четырёх проблемных сфер, по отчётности вполне успешные, были использованы в ходе первого этапа военной реформы. Его главным показателем стало оперативное сокращение офицерского корпуса сразу на 150 тысяч человек, после чего 70 тысяч офицеров возвращал на службу лично президент Медведев.
Военная реформа очень неудачно совпала с мировым финансовым кризисом 2008-2009 годов, к счастью, не самым глубоким. Но не исключено, что именно благодаря кризису не были «оптимизированы» и «реформированы» очень многие прославленные воинские части и соединения. То, как впоследствии пришлось разбираться с результатами первых этапов реформы, не является предметом данного анализа, а мы лишь назовём фамилию тогдашнего министра обороны – Сердюков.
Десять лет спустя опыт первой четвёрки нацпроектов и оптимизации вооружённых сил было всё же решено распространять дальше. Национальное проектирование как особый вид бюрократического спорта реанимируется с прошлой весны, точнее, с 7 мая 2018 года. В тот день президент страны своим указом обозначил девять национальных целей и фактически перезапустил нацпроекты, которых теперь насчитывается уже 12. К ним надо приплюсовать и комплексный план модернизации магистральной инфраструктуры.
Проекты расписаны по трём стратегическим направлениям: «Человеческий капитал», «Комфортная среда для жизни» и «Экономический рост». К первой категории отнесены проекты «Здравоохранение», «Образование», «Демография» и «Культура», все они стартовали 1 января 2019 года и должны завершиться 31 декабря 2024 г.
Вторая категория включает проекты «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Жильё и городская среда», а также «Экология», которые завершаются тоже через пять лет, но стартовали немного раньше – ещё прошлой осенью.
В третьей категории с теми же сроками числятся проекты «Наука», «Малый и средний бизнес», «Цифровая экономика», «Поддержка занятости» и «Экспорт», туда же недавно записали и упомянутый план модернизации инфраструктуры.
Чиновники, как обычно, берут под козырёк, и на сегодня обновлёнными национальными проектами охвачены почти все сферы жизни страны, за исключением оборонки, космоса, атомной отрасли, спорта и туризма. А 17 апреля 2019 года премьер Медведев успешно отчитывается за работу правительства в минувшем году и заявляет, что «реализация национальных проектов позволит России шагнуть в будущее».
При этом как само собой разумеющееся воспринимается упоминание в контексте нацпроектов реконструкции БАМа и Транссиба, строительства Керченского моста и даже проведения мирового первенства по футболу. По большинству проектов особой шумихи нет, давно закрыт специализированный журнал «Приоритетные национальные проекты», а интернет-адрес официального сайта медведевских проектов занят «Партией роста» Бориса Титова.
Зато на слуху такие проекты, как «Цифровая экономика», уже оставившая без главных телеканалов половину российской глубинки, и «Экология», который в народе сразу прозвали мусорной реформой. Не стихают споры и вокруг «Здравоохранения», где всё идёт к тому, что уже опробованные в столице вахтовые методы работы персонала в лучше оплачиваемых медучреждениях скоро станут нормой по всей стране. Идея с земскими врачами вряд ли что-то изменит в процессе деградации провинциальной медицины.
Апрельский отчёт премьера появился отнюдь не на ровном месте – о стартовом рывке ему наверняка докладывали снизу. Но что-то реальное делается, похоже, как раз в двух спорных сферах, на что уже успели обратить внимание в Счётной палате. Мониторинг реализации национальных проектов, проведённый аудиторами СП РФ, свидетельствует, что какие-то позитивные сдвиги, да и те в основном по части красивых планов, затронули пока только две из девяти национальных целей, которые глава государства назвал в своём майском указе.
Чтобы наш весьма поверхностный анализ не был голословными, повторим, какие цели поставил перед государственными служащими национальный лидер.
1. Обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации.
2. Повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году – до 80 лет).
3. Обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции.
4. Снижение в два раза уровня бедности в Российской Федерации.
5. Улучшение жилищных условий не менее 5 млн. семей ежегодно.
6. Ускорение технологического развития Российской Федерации, увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50 процентов от их общего числа.
7. Обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере.
8. Вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе инфляции на уровне, не превышающем 4 процентов.
9. Создание в базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, высокопроизводительного экспортно-ориентированного сектора, развивающегося на основе современных технологий и обеспеченного высококвалифицированными кадрами.
Итак, в Счётной палате считают, что для трёх из этих девяти целей не разработаны критерии оценки и сами предметы контроля. По двум целям показатели вроде бы есть, но абсолютно не ясна текущая ситуация – опять же, как видно, нет критериев оценки. Наконец, по двум целям, в которых речь идёт о численности населения, доходах и снижении бедности, россияне, которые, конечно же, хотели бы рвануть вперёд, в реальности откатываются назад.
Пока, повторим, больше всего конкретики с нацпроектом «Экология», в котором выделено 11 направлений, разделенных на пять групп:
Звучит и смотрится впечатляюще, но на данный момент в ряде регионов дело ограничивается лишь повышением платежей за сбор мусора. Впрочем, в Подмосковье и ещё нескольких регионах наконец-то появились новые места для сбора мусора и первые пункты раздельного сбора.
Глава Минприроды Дмитрий Кобылкин доложил президенту о том, что в этом году началась работа по рекультивации 48 свалок (всего до 2024-го надо рекультивировать 191 свалку в черте городов).
Но, откровенно говоря, в сравнении с суммами, которые уже начинают поступать «за мусор» от населения, такое «планов громадьё» не очень впечатляет.
После Минприроды по нацпроектам отчитывались, но уже не перед президентом, а перед премьером, ответственные за «Образование» и «Науку». По «Образованию» специально упоминалось, что «заключено в полном объеме 1645 соглашений о выделении субсидий». И что? Деньги есть, но вы держитесь?
Мало кто сомневается, что российские чиновники – мастера по части отчётов, но реально в образовании мало что меняется к лучшему. Не считать же за улучшение систему пресловутых ЕГЭ и ОГЭ и нарастание доли платного образования на всех уровнях, вплоть до дошкольного. Ведь главное, чтобы средства, выделенные на то же «Образование», дали выход в виде выпуска из средних и высших учебных заведений сотен тысяч и даже миллионов квалифицированных и востребованных (что, пожалуй, даже важнее) специалистов.
В реальных проектах главным всегда считалась и считается смета. В национальных проектах вроде бы тоже, хотя там только с расходной частью можно заметить хотя бы относительный порядок. Впрочем, о том, что делить и пилить в современной России умеют, знают все. С доходными частями всё намного хуже. Несбыточные мечтания соседствуют с сомнительными расчётами на всё ту же оптимизацию и ту же коммерциализацию.
К чему это уже привело в медицине и образовании, которые теперь иначе как сферой услуг, заметьте, платных услуг, и назвать трудно. К чему приведёт в остальных национальных проектах, пока можно только предполагать.
Не только аудиторы СП РФ, но и специалисты РАНХиГС отмечают:
Так считает старший научный сотрудник Центра экономического моделирования энергетики и экологии РАНХиГС Александра Авдонина.
Слово «пока» в оценках экспертов присутствует не случайно. Дело в том, что пока детально им удалось познакомиться с ходом реализации только трёх из двенадцати нацпроектов. Первый, «Экология», попал под критику из-за того, что в нём не исключены попытки манипуляций с показателями, итогом чего может стать если и не ухудшение, то как минимум консервация текущей экологической ситуации. Хотя и отдаётся должное за сам запуск реформы обращения с отходами и за включение критерия «качество окружающей среды» в перечень показателей эффективности высших должностных лиц.
Тем не менее, реализация проекта не обещает ни реального сохранения редких и исчезающих видов и экосистем в целом, ни улучшения экологической обстановки в городах и сёлах. В проекте не заложено никаких механизмов и гарантий того, что в стране не появятся новые опасные свалки. Да и с целевыми показателями всё практически никак – они не опубликованы, и делать какие-то выводы приходится по косвенным данным.
Но перечисленные недочеты блекнут на фоне того, что нашли эксперты Счётной палаты в других, пока менее раскрученных нацпроектах. Начать с того, что во всех них практически
С конкретикой ещё хуже. Как считать отдачу от проекта «Жильё», совсем непонятно, хотя цели улучшить жилищные условия 5 миллионов семей никто не отменял. Только сосчитать семьи – этого явно мало, надо будет и понять, насколько им помогла собственно программа или же они просто дружно, все 5 миллионов как одна семья, вступили в ипотеку?
С цифровыми технологиями тоже непонятно, что считать: количество появившихся кассовых аппаратов, принимающих банковские карточки, или же смартфонов на руках у населения. Вроде бы чуть проще сосчитать численность действующих малых предприятий или то, что у нас реально сориентировано на экспорт, но огромное число подводных камней в нацпроекты никто и не думал закладывать. Ведь для хорошей отчётности о них лучше не вспоминать или пока, а лучше – вообще.
Тем более что в двух ключевых направлениях, расписанных по проектам не совсем конкретно, они стали проваливаться ещё до того, как ответственные приступили к исполнению. Речь о проекте «Демография» и необходимости добиться роста реальных доходов населения. С тем, что естественная убыль населения продолжила расти, в 1,2 раза превысив, по расчётам СП РФ, прошлогодний уровень, сразу что-то поделать очень непросто.
Тут больше всего могут помочь как раз реальные доходы населения. Но и они расти упорно отказываются, несмотря на все титанические «усилия» исполнительной и законодательной ветвей власти. Хотя, казалось бы, чего проще: введи жёстко контролируемый минимум зарплат хотя бы в госсекторе да не зажимай людям пенсии. Они просто не должны быть ниже прожиточного минимума. Вымираем же мы совсем неспроста. Вот это и будет реальное наполнение двух важнейших, но так трудно выполнимых национальных проектов.
Огласите весь список, пожалуйста
Изначально проектов было всего четыре: «Здоровье», «Образование», «Жильё» и «Развитие АПК». Став главой государства, Дмитрий Медведев предпочёл не перекладывать ответственность за нацпроекты на премьера Владимира Путина, но и сам не слишком развивал саму тему. Однако официально принято считать, что все планы, намеченные по нацпроектам первоначально, уже выполнены, и реализацию их было решено продолжать. В будущем.
Но для начала медведевские наработки в плане коммерциализации и оптимизации четырёх проблемных сфер, по отчётности вполне успешные, были использованы в ходе первого этапа военной реформы. Его главным показателем стало оперативное сокращение офицерского корпуса сразу на 150 тысяч человек, после чего 70 тысяч офицеров возвращал на службу лично президент Медведев.
Военная реформа очень неудачно совпала с мировым финансовым кризисом 2008-2009 годов, к счастью, не самым глубоким. Но не исключено, что именно благодаря кризису не были «оптимизированы» и «реформированы» очень многие прославленные воинские части и соединения. То, как впоследствии пришлось разбираться с результатами первых этапов реформы, не является предметом данного анализа, а мы лишь назовём фамилию тогдашнего министра обороны – Сердюков.
Десять лет спустя опыт первой четвёрки нацпроектов и оптимизации вооружённых сил было всё же решено распространять дальше. Национальное проектирование как особый вид бюрократического спорта реанимируется с прошлой весны, точнее, с 7 мая 2018 года. В тот день президент страны своим указом обозначил девять национальных целей и фактически перезапустил нацпроекты, которых теперь насчитывается уже 12. К ним надо приплюсовать и комплексный план модернизации магистральной инфраструктуры.
Проекты расписаны по трём стратегическим направлениям: «Человеческий капитал», «Комфортная среда для жизни» и «Экономический рост». К первой категории отнесены проекты «Здравоохранение», «Образование», «Демография» и «Культура», все они стартовали 1 января 2019 года и должны завершиться 31 декабря 2024 г.
Вторая категория включает проекты «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Жильё и городская среда», а также «Экология», которые завершаются тоже через пять лет, но стартовали немного раньше – ещё прошлой осенью.
В третьей категории с теми же сроками числятся проекты «Наука», «Малый и средний бизнес», «Цифровая экономика», «Поддержка занятости» и «Экспорт», туда же недавно записали и упомянутый план модернизации инфраструктуры.
Главное – не нарушать отчётности
Чиновники, как обычно, берут под козырёк, и на сегодня обновлёнными национальными проектами охвачены почти все сферы жизни страны, за исключением оборонки, космоса, атомной отрасли, спорта и туризма. А 17 апреля 2019 года премьер Медведев успешно отчитывается за работу правительства в минувшем году и заявляет, что «реализация национальных проектов позволит России шагнуть в будущее».
При этом как само собой разумеющееся воспринимается упоминание в контексте нацпроектов реконструкции БАМа и Транссиба, строительства Керченского моста и даже проведения мирового первенства по футболу. По большинству проектов особой шумихи нет, давно закрыт специализированный журнал «Приоритетные национальные проекты», а интернет-адрес официального сайта медведевских проектов занят «Партией роста» Бориса Титова.
Зато на слуху такие проекты, как «Цифровая экономика», уже оставившая без главных телеканалов половину российской глубинки, и «Экология», который в народе сразу прозвали мусорной реформой. Не стихают споры и вокруг «Здравоохранения», где всё идёт к тому, что уже опробованные в столице вахтовые методы работы персонала в лучше оплачиваемых медучреждениях скоро станут нормой по всей стране. Идея с земскими врачами вряд ли что-то изменит в процессе деградации провинциальной медицины.
Апрельский отчёт премьера появился отнюдь не на ровном месте – о стартовом рывке ему наверняка докладывали снизу. Но что-то реальное делается, похоже, как раз в двух спорных сферах, на что уже успели обратить внимание в Счётной палате. Мониторинг реализации национальных проектов, проведённый аудиторами СП РФ, свидетельствует, что какие-то позитивные сдвиги, да и те в основном по части красивых планов, затронули пока только две из девяти национальных целей, которые глава государства назвал в своём майском указе.
Чтобы наш весьма поверхностный анализ не был голословными, повторим, какие цели поставил перед государственными служащими национальный лидер.
1. Обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации.
2. Повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году – до 80 лет).
3. Обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции.
4. Снижение в два раза уровня бедности в Российской Федерации.
5. Улучшение жилищных условий не менее 5 млн. семей ежегодно.
6. Ускорение технологического развития Российской Федерации, увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50 процентов от их общего числа.
7. Обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере.
8. Вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе инфляции на уровне, не превышающем 4 процентов.
9. Создание в базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, высокопроизводительного экспортно-ориентированного сектора, развивающегося на основе современных технологий и обеспеченного высококвалифицированными кадрами.
Итак, в Счётной палате считают, что для трёх из этих девяти целей не разработаны критерии оценки и сами предметы контроля. По двум целям показатели вроде бы есть, но абсолютно не ясна текущая ситуация – опять же, как видно, нет критериев оценки. Наконец, по двум целям, в которых речь идёт о численности населения, доходах и снижении бедности, россияне, которые, конечно же, хотели бы рвануть вперёд, в реальности откатываются назад.
Пока, повторим, больше всего конкретики с нацпроектом «Экология», в котором выделено 11 направлений, разделенных на пять групп:
«Это коммунальные отходы, реформа; это вода; воздух; биоразнообразие и НДТ – наилучшие доступные технологии».
Звучит и смотрится впечатляюще, но на данный момент в ряде регионов дело ограничивается лишь повышением платежей за сбор мусора. Впрочем, в Подмосковье и ещё нескольких регионах наконец-то появились новые места для сбора мусора и первые пункты раздельного сбора.
Глава Минприроды Дмитрий Кобылкин доложил президенту о том, что в этом году началась работа по рекультивации 48 свалок (всего до 2024-го надо рекультивировать 191 свалку в черте городов).
«Нам предстоит построить 220 заводов по сортировке и переработке. 20 из этих заводов мы уже отобрали... Думаю, что до конца года мы начнем финансирование... К концу года, думаю, подберем еще около 80 заводов, чтобы задел сделать на следующий год».
Но, откровенно говоря, в сравнении с суммами, которые уже начинают поступать «за мусор» от населения, такое «планов громадьё» не очень впечатляет.
После Минприроды по нацпроектам отчитывались, но уже не перед президентом, а перед премьером, ответственные за «Образование» и «Науку». По «Образованию» специально упоминалось, что «заключено в полном объеме 1645 соглашений о выделении субсидий». И что? Деньги есть, но вы держитесь?
Мало кто сомневается, что российские чиновники – мастера по части отчётов, но реально в образовании мало что меняется к лучшему. Не считать же за улучшение систему пресловутых ЕГЭ и ОГЭ и нарастание доли платного образования на всех уровнях, вплоть до дошкольного. Ведь главное, чтобы средства, выделенные на то же «Образование», дали выход в виде выпуска из средних и высших учебных заведений сотен тысяч и даже миллионов квалифицированных и востребованных (что, пожалуй, даже важнее) специалистов.
Предъявите ваши сметы
В реальных проектах главным всегда считалась и считается смета. В национальных проектах вроде бы тоже, хотя там только с расходной частью можно заметить хотя бы относительный порядок. Впрочем, о том, что делить и пилить в современной России умеют, знают все. С доходными частями всё намного хуже. Несбыточные мечтания соседствуют с сомнительными расчётами на всё ту же оптимизацию и ту же коммерциализацию.
К чему это уже привело в медицине и образовании, которые теперь иначе как сферой услуг, заметьте, платных услуг, и назвать трудно. К чему приведёт в остальных национальных проектах, пока можно только предполагать.
Не только аудиторы СП РФ, но и специалисты РАНХиГС отмечают:
«…первые шаги по выполнению национальных проектов (о которых кто-то уже успел отчитаться) пока не носят целевого системного характера. Их реализация в конце 2018 – начале 2019 года позволяет сделать вывод о необходимости постоянного мониторинга и корректировки курса».
Так считает старший научный сотрудник Центра экономического моделирования энергетики и экологии РАНХиГС Александра Авдонина.
Слово «пока» в оценках экспертов присутствует не случайно. Дело в том, что пока детально им удалось познакомиться с ходом реализации только трёх из двенадцати нацпроектов. Первый, «Экология», попал под критику из-за того, что в нём не исключены попытки манипуляций с показателями, итогом чего может стать если и не ухудшение, то как минимум консервация текущей экологической ситуации. Хотя и отдаётся должное за сам запуск реформы обращения с отходами и за включение критерия «качество окружающей среды» в перечень показателей эффективности высших должностных лиц.
Тем не менее, реализация проекта не обещает ни реального сохранения редких и исчезающих видов и экосистем в целом, ни улучшения экологической обстановки в городах и сёлах. В проекте не заложено никаких механизмов и гарантий того, что в стране не появятся новые опасные свалки. Да и с целевыми показателями всё практически никак – они не опубликованы, и делать какие-то выводы приходится по косвенным данным.
Но перечисленные недочеты блекнут на фоне того, что нашли эксперты Счётной палаты в других, пока менее раскрученных нацпроектах. Начать с того, что во всех них практически
«отсутствуют методики расчета отдельных показателей национальных проектов (программ), отмечаются отдельные недостатки нормативной и методической базы по разработке и реализации нацпроектов, имеются отдельные несоответствия значений показателей национальных проектов и показателей госпрограмм, не выполнены либо выполнены с нарушением сроков отдельные мероприятия и контрольные точки, предусмотренные паспортами федеральных проектов».
С конкретикой ещё хуже. Как считать отдачу от проекта «Жильё», совсем непонятно, хотя цели улучшить жилищные условия 5 миллионов семей никто не отменял. Только сосчитать семьи – этого явно мало, надо будет и понять, насколько им помогла собственно программа или же они просто дружно, все 5 миллионов как одна семья, вступили в ипотеку?
С цифровыми технологиями тоже непонятно, что считать: количество появившихся кассовых аппаратов, принимающих банковские карточки, или же смартфонов на руках у населения. Вроде бы чуть проще сосчитать численность действующих малых предприятий или то, что у нас реально сориентировано на экспорт, но огромное число подводных камней в нацпроекты никто и не думал закладывать. Ведь для хорошей отчётности о них лучше не вспоминать или пока, а лучше – вообще.
Тем более что в двух ключевых направлениях, расписанных по проектам не совсем конкретно, они стали проваливаться ещё до того, как ответственные приступили к исполнению. Речь о проекте «Демография» и необходимости добиться роста реальных доходов населения. С тем, что естественная убыль населения продолжила расти, в 1,2 раза превысив, по расчётам СП РФ, прошлогодний уровень, сразу что-то поделать очень непросто.
Тут больше всего могут помочь как раз реальные доходы населения. Но и они расти упорно отказываются, несмотря на все титанические «усилия» исполнительной и законодательной ветвей власти. Хотя, казалось бы, чего проще: введи жёстко контролируемый минимум зарплат хотя бы в госсекторе да не зажимай людям пенсии. Они просто не должны быть ниже прожиточного минимума. Вымираем же мы совсем неспроста. Вот это и будет реальное наполнение двух важнейших, но так трудно выполнимых национальных проектов.
Информация