Россия в Арктике: выбор новой стратегии действий
С каждым годом интерес к Арктике со стороны других, неарктических государств продолжает увеличиваться. Центры по изучению Арктики создаются в странах, которые, казалось, никогда не могли бы претендовать на включение в "арктическую гонку". Это связано с тем обстоятельством, что постепенное уменьшение ледового покрова в Арктике - в этом отношении 2012 год уже сумел побить рекордные показатели 2007/2008 гг. - ведет к расширению возможностей по осуществлению здесь различных видов морехозяйственной деятельности. Перспективы привлечения в регион большого числа заинтересованных государств ставит перед странами арктической пятерки своеобразную политико-правовую дилемму: как совместить учет и защиту своих национальных интересов с соблюдением законных прав третьих стран, претендующих на участие в освоении пространств и ресурсов данного региона.Правовым основанием для прихода в Арктику других государств является то, что вся акватория центральной части Северного Ледовитого океана за пределами 200-мильных зон арктических стран - это открытое море, со всеми вытекающими отсюда свободами открытого моря (судоходства, рыболовства, прокладки кабелей и трубопроводов, проведения научных исследований). Соответственно, абсолютно все государства имеют возможность осуществлять здесь различные виды морехозяйственной деятельности, это их законное право, основы которого формировались в течение столетий и были подтверждены как в Конвенции об открытом море 1958 года, так и в Конвенции по морскому праву 1982 года. С этой точки зрения, можно говорить, что любые акватории открытого моря, в т.ч. и в Арктике, интернационализированы - т.е. их эксплуатация и освоение подчинены интересам всех участников международного сообщества.
Однако, по мере экологизации современного международного морского права, свободы открытого моря перестали рассматриваться в качестве абсолютных: их реализация на практике была привязана к необходимости защиты морской среды и ее биоразнообразия. Так, например, с точки зрения конвенционных норм, ведение вылова в открытом море не должно негативным образом отражаться на запасах и состоянии морских живых ресурсов в зонах юрисдикции национальных государств. В более глобальном масштабе районы открытого моря зачастую рассматриваются как последняя область Мирового океана, в отношении которой требуется введение жесткого международного регулирования. Эта тенденция, набирающая популярность в научно-экспертных кругах, и несущая в себе определенные правовые вызовы и риски, тем не менее, имеет и свои положительные аспекты.
Особая экологическая уязвимость арктического региона, а также преимущественная заинтересованность стран арктической пятерки в защите и сохранении морской среды Северного Ледовитого океана и его биоразнообразия, позволяют вводить определенные меры по контролю и регулированию тех или иных видов морехозяйственной деятельности. Так, США в последние годы активно лоббируют введение моратория на вылов водных биологических ресурсов в открытой части Северного Ледовитого океана, за которым должно последовать создание региональной организации по регулированию морского промышленного рыболовства с целью не допустить здесь развития несообщаемого, нерегулируемого и незаконного промысла со стороны других, прежде всего, неарктических государств. В рамках Международной морской организации в течение последних лет разрабатывается Полярный кодекс, регулирующий и ограничивающий для судов, не отвечающим определенным нормативам, плавание в полярных водах Арктики и Антарктики. Совершенно очевидно, что эти меры в большей степени направлены на приоритетный учет национальных интересов всех стран арктической пятерки. Несмотря на то, что с помощью создания таких международных механизмов и институтов предусматривается привлечение и других участников международного сообщества, такой вариант интернационализации имеет куда более сильный региональный оттенок.
Регионализация арктической проблематики была подтверждена в принятой пятью арктическими странами Илулиссатской Декларации (2008 год). В ней, в частности, была обозначена ненужность разработки нового международного правового режима для управления Северным Ледовитым океаном, на необходимости которого зачастую настаивают различного рода экологические организации. При этом было заявлено о достаточности существующей международно-правовой базы, что принципиально - без упоминания о Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, для урегулирования любых претензий и конфликтов. Кроме того, были подтверждены исключительные права пяти арктических государств по урегулированию всех вопросов (судоходство, защита морской среды, ликвидация последствий аварий, проведение научных исследований), касающихся Северного Ледовитого океана. Второй немаловажный шаг произошел совсем недавно - в 2011 году. Именно тогда в рамках Арктического Совета между восемью его участниками было заключено Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании. Примечательно то, что в качестве границ, обозначающих зону ответственности каждого из пяти арктических государств, были использованы традиционные и несправедливо забытые в последние годы секторальные линии. Опять-таки налицо регионализация арктической проблематики, хоть и в более расширенном составе.
Главная проблема для Российской Федерации на сегодняшний момент заключается в том, как соотнести этот набирающий силу региональный подход с проблемой определения протяженности нашего континентального шельфа в Арктике. Дело в том, что наша страна в 2001 году стала первой не только из всех арктических, но из всех приморских государств, кто инициировал применение положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, в соответствии с которыми определение внешних границ континентального шельфа связано с определенными геологическими и пространственными лимитами. В результате, мы сознательно ограничили протяженность своего континентального шельфа в Арктике, сформировав со своей стороны достаточно значительный по площади Международный район морского дна со статусом общего наследия человечества, ресурсную деятельность в котором могут осуществлять любые государства под эгидой Международного органа по морскому дну. Фактически, был предпринят шаг по частичной интернационализации дна и недр центральной части Арктики в интересах всего мирового сообщества.
Ситуация осложняется тем обстоятельством, что в соответствии с Конвенцией 1982 года, разработка ресурсов даже доказанного российского шельфа за пределами 200-мильной зоны не будет свободной, она будет сопровождаться предписанными выплатами от прибыли в пользу Международного органа по морскому дну. Пока же повторная российская заявка не подана и не рассмотрена Комиссией по границам континентального шельфа, любое государство может на абсолютно законных основаниях осуществлять любые исследовательские и буровые работы на той части шельфа, на которую Россия пытается распространить свою юрисдикцию. Наконец, принципиальный вопрос состоит в том, будет ли сформирован Международный район морского дна со стороны других государств, готовящих свои заявки - Канады и Дании, или же им удастся доказать максимальную протяженность своего континентального шельфа. В последнем случае, сложится ситуация, когда выбранный Россией путь интернационализации будет односторонней уступкой всему мировому сообществу.
В наиболее выгодной ситуации сегодня находятся США. Вопрос об их присоединении к Конвенции в принципе предрешен: за такой шаг готова проголосовать большая часть политической, военной, бизнес элиты, а также научно-экспертного сообщества. Однако решение этого вопроса, как и предыдущие годы, так и в будущем, будет зависеть исключительно от того, как сложится внутриполитическая конъюнктура. Будет ли действующий президент обладать полной поддержкой в Сенате, и в какую сторону - изоляционизма или глобализма - качнется идеологический маятник внутри самих США.
Для нас главная проблема заключается не в том, будет или нет Конвенция ратифицирована Вашингтоном, а в том - будут ли США применять ее положения для определения самоограничительных внешних границ своего континентального шельфа в Арктике. США в целой серии национальных законодательных актов - Декларация президента Трумэна 1945 года, Закон о внешнем континентальном шельфе 1953 года, Закон о твердых полезных ископаемых глубоководных районов морского дна 1980 года - нигде не ограничивали протяженность своего континентального шельфа. А являясь участниками Конвенции 1958 года о континентальном шельфе, США имеют абсолютно законные основания разрабатывать ресурсы своего шельфа до тех глубин, до которых это позволяют делать существующие технологии. Соответственно, США в любой момент могут заявить о приоритете своего национального законодательства над конвенционными нормами, и распространить свою юрисдикцию на всю протяженность подводной окраины материка, начиная от береговой линии и заканчивая границей начала глубоководных районов морского дна. При этом американские ресурсные компании окажутся в более выгодных условиях, т.к. при разработке ресурсов шельфа за пределами 200-мильной зоны будут действовать в рамках национального законодательства, а часть прибыли от разработки этих ресурсов будет перечисляться не в пользу Международного органа по морскому дну, а непосредственно в Казначейство США.
В этой ситуации более отвечающей интересам всех арктических стран могла бы стать регионализация проблематики разграничения континентального шельфа. Оно могло бы быть осуществлено исключительно между пятью арктическими странами, без привлечения Комиссии по границам континентального шельфа, без формирования Международного района морского дна, ресурсы которого стали бы общим наследием человечества. Для реализации этого варианта действий потребуется более жесткая аппеляция к историческим правооснованиям, к существующим нормам национального законодательства, к другим международным конвенциям и соглашениям, помимо Конвенции 1982 года. Необходимо акцентирование внимания на том, что Северный Ледовитый океан имеет ряд существенных отличий от любых других районов Мирового океана, и осуществление здесь любой ресурсной деятельности, в т.ч. и на континентальном шельфе, требует регионального уровня координации в целях защиты и сохранения морской среды и ее биоразнообразия. Более того, следовало бы рассмотреть вопрос относительно использования секторальных линий в качестве границ "экологической ответственности" арктических государств, в рамках которых они имели бы преимущественные права по регулированию любых видов морехозяйственной деятельности.
Будет ли такой уровень регионализации достигнут, зависит исключительно от желания всех арктических государств изменить вектор развития арктической политики. Лишь реализация такого подхода позволила бы избежать негативных последствий интернационализации пространств и ресурсов Арктики.
Информация