Конституция, которой не было: Основные законы 1906 года
Император Николай II произносит речь перед двумя палатами в Зимнем дворце в день открытия Первой Государственной Думы. 27 апреля 1906 года. Фотография хранится в ЦГАКФФД СПб
23 апреля 1906 года (по новому стилю 6 мая 1906 года) император подписал документ, который сегодня принято называть первой русской конституцией. Подпись поставлена за четыре дня до открытия первой Государственной думы, чтобы депутаты, собравшись в Таврическом дворце, получили готовые правила игры. В предварительном указе говорилось, что цель пересмотра — «разграничение области, принадлежащей нераздельно власти верховного государственного управления, от власти законодательной». Если перевести с канцелярского, это значит: сначала мы определили, что остаётся у монарха, а что отдаётся парламенту. И только после этого парламент собрался работать.
Принято считать, что в 1906 году Россия стала конституционной монархией. На бумаге да. По существу всё устроено иначе.
Как революция вырвала уступки
Основные законы 1906 года родились не из реформаторского замысла, а из страха.
9 января 1905 года солдаты расстреляли мирное шествие к Зимнему дворцу. Рабочие шли с петицией к императору, несли иконы и портреты, несли как просители. После этого дня просительная модель отношений между обществом и властью закончилась. Год прошёл под знаком забастовок, восстаний на флоте, аграрных беспорядков. К октябрю 1905 года во всеобщей политической стачке участвовало более двух миллионов человек: остановились заводы, железные дороги, почта, телеграф, университеты. Страна не работала.
Владимир Маковский. «9 января 1905 г. на Васильевском острове»
Сергей Витте, только что вернувшийся с переговоров о мире с Японией, поставил перед Николаем II выбор без третьего варианта. Либо военная диктатура с полной мобилизацией армии для подавления, либо конституционные уступки. По воспоминаниям современников, формулировка была почти буквальной: «Государь, или конституция, или диктатор».
Николай II выбрал уступки. 17 октября 1905 года вышел Манифест об усовершенствовании государственного порядка. Он обещал гражданские свободы: неприкосновенность личности, свободу совести, слова, собраний и союзов. Он устанавливал «как незыблемое правило», что никакой закон не вступит в силу без одобрения Думы. Он гарантировал населению «возможность действительного участия в надзоре за законностью действий поставленных властей». Манифест был сенсацией: впервые за столетие самодержец признавал, что должен делиться властью.
В классической работе В. В. Леонтовича «История либерализма в России» уступки октября 1905 года описаны как переломный момент: впервые за два столетия монарх не дополнял существующий порядок, а соглашался ограничить себя. Но согласие было вынужденным, и в этом — корень последующих противоречий.
В семейной переписке император, по свидетельствам мемуаристов, писал об уступках 17 октября с горечью: у него возникло ощущение, что их «вырвали». Эта деталь важна. Монарх с самого начала воспринимал документ не как программу, а как вынужденную потерю — и работу по превращению манифеста в законодательство строил так, чтобы потерю минимизировать.
Что обещали в октябре и что закрепили в апреле
Между Манифестом 17 октября 1905 года и Основными законами 23 апреля 1906 года прошло полгода. За эти полгода уличная активность спала, армия осталась лояльной, революционная угроза отступила. И юридическая работа пошла в обратную сторону: не расширять обещания манифеста, а сужать их.
Документ, который Николай II утвердил в апреле, состоял из вводной части и пяти глав, в которые вошло 82 новые или изменённые статьи. Полная редакция, опубликованная в составе Свода законов Российской империи, была обширнее: два раздела, семнадцать глав, 223 статьи. Второй раздел сохранил положения о престолонаследии, регентстве, чинах и титулах из Основных законов 1832 года. Преемственность с дореформенной системой была заложена в саму архитектуру документа.
Главы шли в характерном порядке. Первой — «О существе верховной самодержавной власти». Второй — «О правах и обязанностях российских подданных». Третьей — «О законах». Четвёртой, самой объёмной, — о Государственном совете и Государственной думе. Пятой — о Совете министров.
Этот порядок не случаен. Прежде чем определить права подданных и устройство парламента, документ закрепил, что верховная власть остаётся неприкосновенной. Иерархия задана сразу: сначала монарх, потом всё остальное.
Манифест 17 октября говорил, что без Думы закон не может быть принят. Основные законы добавили существенное уточнение: и Дума без императора тоже.
Самодержавие в конституционной упаковке
Статья 4 Основных законов 1906 года звучала так: «Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Повиноваться власти его, не только за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает».
Эта формулировка повторяла дореформенный текст почти буквально. Слово «неограниченная», правда, исчезло, но с этим исчезновением спорили современники, и для практики оно мало что меняло.
Дальше в первой главе шло около двух десятков статей, которые расшифровывали, что значит «верховная самодержавная власть». Статья 8: законодательная инициатива по всем предметам принадлежит государю; пересмотр самих Основных законов возможен только по его инициативе. Это означало, что парламент не мог изменить конституцию даже при единогласном решении обеих палат, если на то не было воли монарха. Конституционная революция через парламент юридически исключалась.
Статья 9: ни один закон не вступает в силу без утверждения императора. Это право абсолютного вето — не отлагательного, как у германского кайзера, не ограниченного временем или условиями: просто отказ, без объяснений и без возможности преодоления.
Статья 10 оставляла за монархом войну и мир. Статья 12 давала ему право издавать указы в порядке верховного управления. Статья 15 — право объявлять любую местность империи на военном или исключительном положении. Положения о вооружённых силах закрепляли за императором верховное командование, устройство армии и флота, всю военную стратегию. Назначение и увольнение министров — тоже исключительная компетенция монарха. Министры были ответственны перед ним, не перед Думой.
Получалась странная конструкция. Документ провозглашал, что законодательная власть осуществляется императором «в единении» с Государственным советом и Государственной думой. Это формулировка из третьей главы. Но первая глава перед этим закрепляла: верховная власть принадлежит монарху безраздельно. Сторонники конституционной интерпретации цеплялись за слово «единение». Противники указывали на статью 4. Юридически правы были и те, и другие, потому что документ действительно содержал оба тезиса. Практически прав был тот, у кого за спиной была армия.
Свободы с оговоркой
Глава о правах подданных была революционной для России. В ней впервые за всю историю империи появились формулировки, которые мы сегодня узнаём как стандартный конституционный набор.
Статья 77: собственность неприкосновенна, принудительное отчуждение допускается только за «справедливое и приличное вознаграждение». Статья 78: подданные имеют право устраивать собрания «в целях, не противных законам, мирно и без оружия». В отдельных статьях закреплялось право высказывать мысли «изустно и письменно, а равно распространять их путём печати», свобода веры и совести, право создавать общества и союзы.
Для страны, в которой ещё несколько лет назад любое собрание без полицейского разрешения считалось бунтом, это был перелом. Впервые гражданин получал право апеллировать к закону, а не к милости начальства. Впервые свобода слова была не терпима, а признана.
Но почти каждое из этих прав сопровождалось оговоркой: «в пределах, установленных законом» или «в целях, не противных законам». Эта формулировка делала всю конструкцию зависимой от подзаконного законодательства. Что именно означает «свобода печати», определял не сам конституционный текст, а отдельные акты — о цензуре, о собраниях, о союзах. Эти акты издавались правительством и могли быть сколь угодно ограничительными.
В результате получилось странное состояние: право на свободу слова формально существует, а реальная свобода слова — настолько, насколько разрешает текущее законодательство. Право на собрания есть. Права собраться без разрешения нет.
Это не отменяет исторического значения главы о подданных. Само появление этих формулировок открыло путь к правозащитной аргументации, к ссылкам на конституцию в судах, к развитию политических партий. Но различие между провозглашением права и его реальным содержанием в Основных законах 1906 года было заложено сознательно.
Парламент без парламентаризма
Четвёртая глава определяла устройство двухпалатного парламента. Нижняя палата — Государственная дума, избираемая населением по куриальной системе на срок до пяти лет. Верхняя — Государственный совет, преобразованный из прежнего совещательного органа. Половина членов назначалась императором, половина избиралась от земств, дворянских собраний, университетов, биржевых комитетов и духовенства.
Государственная дума Российской империи I созыва
Куриальная система выборов в Думу была сконструирована так, чтобы голос помещика весил намного больше голоса крестьянина или рабочего. Расчёт был на консервативное большинство. Расчёт не сработал: правые партии бойкотировали первые выборы, крестьянская курия оказалась активнее ожидаемого, и первая Дума открылась 27 апреля 1906 года в Таврическом дворце с явным преобладанием левых и либеральных депутатов. По партийной статистике, кадеты получили около 179 мест, трудовики — около 97. Общая численность Думы составляла около 478 депутатов.
Дума получила право законодательной инициативы, но не индивидуальной: предложение должно было исходить не менее чем от 30 депутатов. Все законопроекты после Думы шли в Государственный совет. Если Совет отклонял текст, образовывалась согласительная комиссия. Если согласия не было, закон умирал.
Главное ограничение лежало не в процедуре, а в самой архитектуре. Дума не контролировала исполнительную власть. Министры назначались императором и были ответственны только перед ним. Вотума недоверия не существовало. Парламент не мог отправить правительство в отставку, не мог сменить его курс, не мог заблокировать его кадровые решения. Из компетенции Думы выводились вопросы войны и мира, внешней политики, устройства армии и флота. То есть всё, что в конституционной монархии обычно составляет ядро парламентского контроля, в России было выведено за скобки.
Был и более конкретный механизм урезания думских полномочий — так называемые «забронированные» статьи бюджета. Правилами 8 марта 1906 года из ведения Думы изымались целые блоки государственных расходов: содержание Императорской фамилии, расходы Министерства императорского двора, платежи по государственным займам, а также военные расходы по особым перечням, утверждавшимся в порядке верховного управления. Если по «забронированным» статьям Дума отказывала в кредите, правительство могло расходовать средства в объёме предыдущей сметы. Иначе говоря, ключевая часть бюджета — то, что в любой конституционной монархии служило главным рычагом парламентского давления, — была выведена из-под контроля депутатов заранее.
И последнее: монарх мог в любой момент распустить Думу. Без объяснения причин, своим указом. Первая Дума просуществовала 72 дня. 8 июля 1906 года Николай II подписал указ о её роспуске; 9 июля он был обнародован. В сопровождающем манифесте говорилось, что Дума «занимается вопросами, не подлежащими её ведению» и что её действия «подрывают государственный порядок». Депутаты пытались заниматься земельной реформой, которая была главным вопросом эпохи. Правительство сочло это превышением полномочий.
Статья 87 и аграрная реформа Столыпина
После роспуска первой Думы в Основных законах обнаружилась статья, которая стала самым востребованным инструментом российской исполнительной власти. Статья 87 разрешала императору издавать указы во время перерыва в работе Думы, если «чрезвычайные обстоятельства» требовали неотложных мер. Указы должны были иметь силу закона до их представления Думе после возобновления её работы.
Конструкция выглядела разумной: аварийный механизм для экстренных решений. На практике она превратилась в обходной путь. Между роспуском первой Думы в июле 1906 года и созывом второй в феврале 1907 года правительство издало на основании статьи 87 несколько десятков указов. Точное число варьируется в источниках, но порядок именно такой. Среди них были акты, имевшие большое значение для всего государственного устройства.
Самый известный — указ 9 ноября 1906 года «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования». Этим указом Пётр Столыпин запустил аграрную реформу, которую считал главной задачей своего премьерства. Указ давал крестьянам право выйти из общины и закрепить надельную землю в личную собственность. Идея заключалась в создании слоя крестьян-собственников как опоры порядка против революции.
Реформа была глубокой и затрагивала миллионы хозяйств. И она была проведена через статью 87, то есть мимо парламента. Третья Дума, избранная уже по новому, ещё более ограничительному, закону от 3 июня 1907 года, утвердила указ как закон только в июле 1910 года, почти через четыре года после его издания. К моменту утверждения реформа уже работала на земле, землемеры разъезжали по уездам, крестьяне выходили из общин. Дума ставила подпись под совершившимся.
Так выглядел реальный механизм законодательной работы. Парламент закрывался, указ издавался, парламент возвращался и подписывал готовое.
Изменение избирательного закона 3 июня 1907 года, проведённое самим Столыпиным после роспуска второй Думы, вошло в историю как «третьеиюньский переворот». По букве Основных законов, избирательный закон не мог быть изменён без согласия Думы. Закон был изменён без её согласия. Третья Дума, избранная по новым правилам, оказалась намного консервативнее предыдущих и работала почти полный срок. Парламентаризм начал работать ровно в той мере, в которой парламент перестал противоречить правительству.
Самая консервативная конституция Европы
Если сравнить Основные законы 1906 года с европейскими конституциями той эпохи, картина получается отчётливая. По объёму полномочий, оставленных за монархом, российский документ был ближе к прусскому образцу 1850 года, чем к более поздним европейским конституциям. Прусская конституция, принятая после революции 1848 года, считалась эталоном консервативного конституционализма XIX века: она сохраняла за королём широчайшие прерогативы, абсолютное вето, контроль над армией и правительство, не ответственное перед парламентом. Именно этот образец, а не более либеральные модели начала XX века, оказался ближайшим юридическим родственником Основных законов 1906 года.
Как отмечают исследователи (А. Кудинова, А. Н. Медушевский), «для своего времени Основные государственные законы 1906 г. были одним из самых консервативных конституционных актов в мире». Это не публицистическое преувеличение, а вывод из сравнительного анализа. А. Н. Медушевский в работе «Конституционные проекты в России XVIII — начала XX вв.» относит российскую модель к «мнимому конституционализму» — типу, при котором монарх формально соглашается на ограничения, но сохраняет реальную полноту власти через резервные механизмы.
Но дело не только в объёме полномочий. Был ещё один параметр, который ставил Основные законы 1906 года в особое положение: октроированность.
Большинство европейских конституций XIX–XX веков либо принимались учредительными собраниями, избранными для этой цели, либо вырабатывались в результате длительной парламентской работы. Они опирались на легитимность народного волеизъявления. Российские Основные законы были дарованы. Монарх как держатель верховной власти выпустил документ, ограничивающий частично его собственные полномочия.
Октроированность означала ревокабельность — отзываемость. Что подарено, то может быть и забрано. Источник, выпустивший документ, по той же логике мог его пересмотреть: новый манифест теоретически мог в любой момент изменить условия, и юридического препятствия этому не существовало. Это понимали все участники процесса, и именно отсюда — ключевая особенность отношения сторон к Основным законам. Монарх не считал себя окончательно связанным документом, который сам же даровал; общество не считало документ окончательной гарантией прав, которые в нём провозглашены. «Третьеиюньский переворот» 1907 года стал лучшим подтверждением этой логики: правила были изменены тем же способом, каким даны.
В результате Основные законы 1906 года не воспринимались ни одной стороной как окончательные «правила игры». Они были восприняты как промежуточное состояние — у одних с надеждой на расширение, у других с желанием при первой возможности откатить назад. Конституция в полном смысле слова — это документ, к которому стороны апеллируют как к высшему авторитету. Российские Основные законы такой роли не играли никогда.
Когда конструкция рухнула
С 1906 по 1917 год в России работали четыре Государственные думы. Третья доработала до конца срока, четвёртая была созвана в 1912 году и продолжила работу в годы Первой мировой войны.
Историк Ф. А. Гайда показывает, что в 1910–1914 годах между Думой и правительством в ряде областей складывалось подобие рабочего диалога: третья Дума, при всей своей консервативности, начала обживать конституционную конструкцию изнутри, а правительство — учитывать её мнение в неполитизированных вопросах. Конструкция, при всей её противоречивости, начинала работать. Война оборвала этот процесс прежде, чем он успел оформиться институционально.
Война обнажила слабость конструкции. По мере того как военные неудачи накапливались, монарх всё реже считался с Думой; правительство менялось хаотично; статья 87 применялась всё чаще. К 1916 году значительная часть депутатов открыто говорила о неспособности власти управлять страной. В феврале 1917 года, когда в столице начались волнения, Дума оказалась одной из последних институций, сохранявших подобие легитимности. Но Основные законы к этому моменту уже не работали ни в какой части, кроме формальной.
Революция 1917 года отменила и Основные законы, и саму империю. Документ перестал быть действующим правом и стал предметом исторического изучения.
Если сформулировать итог без морали и риторических ходов, он будет такой. Основные законы 1906 года оказались половинчатыми с двух сторон. Для общества — слишком ограниченными: они не дали реального парламентаризма, не сделали правительство ответственным, не обеспечили реальной свободы прессы и собраний. Для монархии — слишком обязывающими: они впервые ввели в систему ограничители, которых не было раньше, и приучили общество к мысли о возможности других ограничителей.
Документ нельзя было ни развить, потому что монарх не был готов делиться властью дальше, ни вернуться к дореформенному состоянию, потому что общество уже знало, что у него есть права, пусть и условные. Когда конструкция начала разваливаться, разваливаться стало всё сразу.
Конституцией Основные законы 1906 года были на бумаге. Гибридная модель — самодержавие с парламентскими элементами — не дожила до своего совершеннолетия. И вошла она в историю не тем, что смогла сделать, а тем, что обнажила: пределы, до которых самодержавие было готово себя ограничить, оказались уже тех, при которых система могла выжить.
Информация