Уничтожить коррупцию в зародыше
«Откаты» возникают уже на этапе формирования государственного заказа
Возникновение коррупционных отношений в ОПК возможно на всех этапах закупочного цикла, и начинать борьбу с этим злом надо уже на этапе формирования гособоронзаказа. В настоящее время основные коррупционные составляющие возникают именно в ходе планирования закупок товаров, работ, услуг при экономическом обосновании потребностей государства и расчетах начальной цены контрактов.
На этапе планирования госзакупок, как правило, собственно коррупционные деяния, то есть противоправные корыстные действия (бездействие), еще не происходят, а создаются лишь необходимые условия для их совершения. Исключение могут составить случаи подкупа должностных лиц, причастных к планированию госзакупок, за предоставление инсайдерской (от англ. Inside – внутри) информации. Взятки могут предлагаться за возможность заблаговременно ознакомиться с планами и планами-графиками закупок, особенно в той их части, которая не подлежит обнародованию, а также с содержанием готовящейся конкурсной (аукционной) документации, с техническими характеристиками планируемой к закупке продукции, с техзаданиями на выполнение работ, оказание услуг. Потенциальные участники государственных закупок всегда заинтересованы в том, чтобы как можно раньше получить сведения о планируемых закупках с тем, чтобы до официального опубликования извещений о торгах заблаговременно к ним подготовиться, получив тем самым конкурентные преимущества перед иными участниками закупок. Информация такого рода дорого стоит и многие представители бизнеса готовы за нее платить немалые деньги. Отсюда и проистекает коррупция.
Приценяясь к ценообразованию в госзакупках
По мнению начальника Управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации Александра Аникина, отсутствие четкой нормативной регламентации определения порядка установления начальной (максимальной) цены контракта приводит к установлению такой цены не на основе изучения рыночной конъюнктуры, а исходя из выделенных лимитов бюджетного финансирования, что влечет за собой заключение контрактов по завышенным ценам, на крайне невыгодных для государства условиях и создает предпосылки для так называемых откатов.
Отсутствие нормативного урегулирования вопросов ценообразования на продукцию ОПК формирует коррупционные риски в деятельности должностных лиц государственных заказчиков. Речь идет прежде всего о формировании начальной (максимальной) цены государственного контракта. Распространены нарушения, связанные с подписанием должностными лицами дополнительных соглашений к государственным контрактам об изменении их условий и стоимости. В результате, по данным Счетной палаты Российской Федерации, сохраняется низкая эффективность проводимых торгов по закупкам ВВСТ. С 2007 года уровень снижения начальной цены контракта не превышает трех процентов, в то время как в мировой практике эта величина находится в пределах 15–20 процентов.
Следует отметить, что противоречивость рассматриваемой сферы предопределена самим характером и сущностью рыночных отношений – производитель (поставщик) товаров, исполнитель работ всегда стремятся продать свою продукцию, результаты труда подороже, а покупатель – приобрести эти товары, работы, услуги по возможно низкой цене (безусловно, с учетом их качества).
В соответствии со статьей 22 федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о контрактной системе) предусмотрено пять основных методов определения цены государственного контракта. Анализ этих методов и изучение правоприменительной деятельности в сфере государственных закупок, в том числе судебной практики, позволяют сформулировать прогноз возникновения коррупционных рисков при их применении.
Согласно Закону о контрактной системе приоритетным для определения и обоснования цены контракта является метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). Однако при практическом его применении может возникнуть ряд серьезных проблем. Так, законодательством не предусмотрено, цены скольких потенциальных участников размещения заказа необходимо учитывать при расчете начальной (максимальной) стоимости контракта, какую из них нужно использовать при определении начальной (максимальной) цены контракта: среднее значение всех собранных заказчиком цен, минимальную/максимальную из всех или иную, какие именно сведения необходимо указывать в документации о торгах или в извещении о проведении запроса котировок в качестве источников информации о ценах.
Явный коррупциогенный характер носит норма, предусмотренная ч. 12 ст. 12 Закона о контрактной системе, согласно которой в случае невозможности применения перечисленных выше методов заказчику предоставляется право применить иные методы. В этом случае заказчик обязан обосновать невозможность их применения.
Данные нормы предоставляют заказчику широкое поле для действий по своему усмотрению, поскольку закон не уточняет, что понимается под «иными методами определения начальной (максимальной) цены контракта», а также не конкретизирует, каким образом заказчик должен «обосновать невозможность» применения методов, установленных законом. В связи с этим вполне реальны ситуации, когда недобросовестный заказчик, пользуясь указанными весьма неопределенными нормами, будет самостоятельно, в угоду личным корыстным интересам определять начальные цены закупаемых товаров, работ и услуг, включая в них расходы на ожидаемый «откат».
В научной литературе отмечается еще одна серьезная проблема ценообразования, вытекающая из практики проведения аукционов, предполагающей изменение цены закупки в сторону ее снижения. Обычно аукционы ориентированы на рыночную продукцию с рыночной ценой, то есть заказчик вынужден назначить такую начальную цену, при которой аукцион должен состояться. Возможным это становится лишь в случае завышенной первоначальной цены, так как при назначении справедливой цены аукцион не состоится – не будет игры на понижение, а при заниженной цене не поступит заявок на участие. В итоге состоявшийся аукцион приводит к перерасходу государственных средств, а завышенная цена контракта в свою очередь создает условия для формирования «откатов».
Искусство формирования конкурсной документации
Коррупционные риски этапа формирования конкурсной (аукционной) документации заключаются в том, что заказчик, реализуя противоправный умысел для то, чтобы победителем конкурса (аукциона) стала конкретная организация, может изложить требования конкурсной документации таким образом, чтобы «нужная» организация на фоне иных участников закупки выглядела наиболее выгодно. Здесь могут использоваться как формулирование конкретных требований к участникам закупки, так и установление требований к предмету закупки. Не исключено и использование банального подкупа: с помощью взятки можно вынудить чиновника таким образом определить условия тендера, чтобы компания-взяткодатель оказалась единственным кандидатом, полностью удовлетворяющим всем требованиям.
«Заточенность» конкурсной (аукционной) документации под конкретного участника закупки может проявляться в следующем.
Во-первых, в форме прямого отступления от требований статьи 31 Закона о контрактной системе, содержащей требования к участникам закупки. Например, в нарушение ч. 7 указанной статьи, определяющей, что такие требования предъявляются в равной мере ко всем участникам закупок, заказчик может установить необоснованные исключения из общих правил для определенной категории юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Нарушение норм закона заказчиком может также выразиться в установлении непредусмотренных законодательством требований к участникам закупок (например обязательное наличие у участника закупки опыта исполнения государственных контрактов, заключенных именно с этим заказчиком). Недопустимы также случаи установления требования о наличии лицензии на ремонт ВВСТ при размещении заказов на их поставку, предъявления требования о наличии лицензии по нелицензируемым видам деятельности.
Во-вторых, путем субъективного толкования заказчиком правил описания объекта закупки, предусмотренных статьей 33 Закона о контрактной системе, тем более что в данной статье имеют место формулировки, имеющие расширительное, неоднозначное толкование (например «при необходимости», «если это возможно», «описание объекта закупки может включать» и др.). Используя указанные неоднозначные формулировки, заказчик на внешне законных основаниях может сформулировать описание предмета закупки таким образом, что оно будет полностью совпадать с товаром, который имеется только у «нужного» поставщика. Это в свою очередь позволит ему в представленной заявке снизить сроки поставки и цену и тем самым претендовать на признание его победителем конкурентных процедур.
В-третьих, путем установления нереальных или трудновыполнимых сроков исполнения обязательств по государственному контракту. Подобного рода извещения о размещении заказов с нереальными сроками исполнения чаще всего имеют место в конце календарного года, когда заказчик пытается объяснить сжатые сроки необходимостью «закрыть» государственные контракты и освоить выделенные бюджетные средства в текущем финансовом году. Как указывает известный специалист в области госзакупок Андрей Храмкин, размещение заказа аврально в конце года предполагает и авральную приемку некачественной продукции под большой «откат».
Другим вариантом коррупциогенности конкурсной документации, связанной с установлением явно нереальных сроков исполнения государственного контракта, может быть ситуация, когда заказчик рассчитывает навязать победителю конкурса свою «помощь» путем предоставления ему результатов уже выполненной работы, которую исполнитель должен выдать за якобы выполненную им.
Немалое поле для коррупции создает умышленное искажение содержания конкурсной (аукционной) документации, в том числе и сугубо технического свойства. Так, на состоявшемся 30 мая этого года «круглом столе» рабочей группы Открытого правительства по совершенствованию процесса закупок отмечалось, что для злоупотреблений при размещении заказов чаще всего применяются такие хитрости, как использование латинских букв, опечатки и ошибки, отсутствие ключевых слов, замена букв на похожие цифры, использование тире в корне слова, разделение букв пробелами. Из 3,9 миллиона проанализированных извещений о закупках в 12 500 случаях выявлены искажения. Результатом подобного рода технических недочетов конкурсной документации вкупе с иными нарушениями стало то, что, по подсчетам экспертов, потенциальный ущерб от нарушений в сфере госзакупок, проведенных в 2012 году, составил 874 миллиона рублей.
Таким образом, на этапе формирования государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны и военной безопасности существует немало предпосылок как нормативно-правового, так и организационного характера для возникновения коррупционных отношений. Минимизация этих предпосылок позволит в значительной степени предупредить возникновение коррупции на последующих этапах осуществления закупок.
Возникновение коррупционных отношений в ОПК возможно на всех этапах закупочного цикла, и начинать борьбу с этим злом надо уже на этапе формирования гособоронзаказа. В настоящее время основные коррупционные составляющие возникают именно в ходе планирования закупок товаров, работ, услуг при экономическом обосновании потребностей государства и расчетах начальной цены контрактов.
На этапе планирования госзакупок, как правило, собственно коррупционные деяния, то есть противоправные корыстные действия (бездействие), еще не происходят, а создаются лишь необходимые условия для их совершения. Исключение могут составить случаи подкупа должностных лиц, причастных к планированию госзакупок, за предоставление инсайдерской (от англ. Inside – внутри) информации. Взятки могут предлагаться за возможность заблаговременно ознакомиться с планами и планами-графиками закупок, особенно в той их части, которая не подлежит обнародованию, а также с содержанием готовящейся конкурсной (аукционной) документации, с техническими характеристиками планируемой к закупке продукции, с техзаданиями на выполнение работ, оказание услуг. Потенциальные участники государственных закупок всегда заинтересованы в том, чтобы как можно раньше получить сведения о планируемых закупках с тем, чтобы до официального опубликования извещений о торгах заблаговременно к ним подготовиться, получив тем самым конкурентные преимущества перед иными участниками закупок. Информация такого рода дорого стоит и многие представители бизнеса готовы за нее платить немалые деньги. Отсюда и проистекает коррупция.
Приценяясь к ценообразованию в госзакупках
По мнению начальника Управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации Александра Аникина, отсутствие четкой нормативной регламентации определения порядка установления начальной (максимальной) цены контракта приводит к установлению такой цены не на основе изучения рыночной конъюнктуры, а исходя из выделенных лимитов бюджетного финансирования, что влечет за собой заключение контрактов по завышенным ценам, на крайне невыгодных для государства условиях и создает предпосылки для так называемых откатов.
Отсутствие нормативного урегулирования вопросов ценообразования на продукцию ОПК формирует коррупционные риски в деятельности должностных лиц государственных заказчиков. Речь идет прежде всего о формировании начальной (максимальной) цены государственного контракта. Распространены нарушения, связанные с подписанием должностными лицами дополнительных соглашений к государственным контрактам об изменении их условий и стоимости. В результате, по данным Счетной палаты Российской Федерации, сохраняется низкая эффективность проводимых торгов по закупкам ВВСТ. С 2007 года уровень снижения начальной цены контракта не превышает трех процентов, в то время как в мировой практике эта величина находится в пределах 15–20 процентов.
Следует отметить, что противоречивость рассматриваемой сферы предопределена самим характером и сущностью рыночных отношений – производитель (поставщик) товаров, исполнитель работ всегда стремятся продать свою продукцию, результаты труда подороже, а покупатель – приобрести эти товары, работы, услуги по возможно низкой цене (безусловно, с учетом их качества).
В соответствии со статьей 22 федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о контрактной системе) предусмотрено пять основных методов определения цены государственного контракта. Анализ этих методов и изучение правоприменительной деятельности в сфере государственных закупок, в том числе судебной практики, позволяют сформулировать прогноз возникновения коррупционных рисков при их применении.
Согласно Закону о контрактной системе приоритетным для определения и обоснования цены контракта является метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). Однако при практическом его применении может возникнуть ряд серьезных проблем. Так, законодательством не предусмотрено, цены скольких потенциальных участников размещения заказа необходимо учитывать при расчете начальной (максимальной) стоимости контракта, какую из них нужно использовать при определении начальной (максимальной) цены контракта: среднее значение всех собранных заказчиком цен, минимальную/максимальную из всех или иную, какие именно сведения необходимо указывать в документации о торгах или в извещении о проведении запроса котировок в качестве источников информации о ценах.
Явный коррупциогенный характер носит норма, предусмотренная ч. 12 ст. 12 Закона о контрактной системе, согласно которой в случае невозможности применения перечисленных выше методов заказчику предоставляется право применить иные методы. В этом случае заказчик обязан обосновать невозможность их применения.
Данные нормы предоставляют заказчику широкое поле для действий по своему усмотрению, поскольку закон не уточняет, что понимается под «иными методами определения начальной (максимальной) цены контракта», а также не конкретизирует, каким образом заказчик должен «обосновать невозможность» применения методов, установленных законом. В связи с этим вполне реальны ситуации, когда недобросовестный заказчик, пользуясь указанными весьма неопределенными нормами, будет самостоятельно, в угоду личным корыстным интересам определять начальные цены закупаемых товаров, работ и услуг, включая в них расходы на ожидаемый «откат».
В научной литературе отмечается еще одна серьезная проблема ценообразования, вытекающая из практики проведения аукционов, предполагающей изменение цены закупки в сторону ее снижения. Обычно аукционы ориентированы на рыночную продукцию с рыночной ценой, то есть заказчик вынужден назначить такую начальную цену, при которой аукцион должен состояться. Возможным это становится лишь в случае завышенной первоначальной цены, так как при назначении справедливой цены аукцион не состоится – не будет игры на понижение, а при заниженной цене не поступит заявок на участие. В итоге состоявшийся аукцион приводит к перерасходу государственных средств, а завышенная цена контракта в свою очередь создает условия для формирования «откатов».
Искусство формирования конкурсной документации
Коррупционные риски этапа формирования конкурсной (аукционной) документации заключаются в том, что заказчик, реализуя противоправный умысел для то, чтобы победителем конкурса (аукциона) стала конкретная организация, может изложить требования конкурсной документации таким образом, чтобы «нужная» организация на фоне иных участников закупки выглядела наиболее выгодно. Здесь могут использоваться как формулирование конкретных требований к участникам закупки, так и установление требований к предмету закупки. Не исключено и использование банального подкупа: с помощью взятки можно вынудить чиновника таким образом определить условия тендера, чтобы компания-взяткодатель оказалась единственным кандидатом, полностью удовлетворяющим всем требованиям.
«Заточенность» конкурсной (аукционной) документации под конкретного участника закупки может проявляться в следующем.Во-первых, в форме прямого отступления от требований статьи 31 Закона о контрактной системе, содержащей требования к участникам закупки. Например, в нарушение ч. 7 указанной статьи, определяющей, что такие требования предъявляются в равной мере ко всем участникам закупок, заказчик может установить необоснованные исключения из общих правил для определенной категории юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Нарушение норм закона заказчиком может также выразиться в установлении непредусмотренных законодательством требований к участникам закупок (например обязательное наличие у участника закупки опыта исполнения государственных контрактов, заключенных именно с этим заказчиком). Недопустимы также случаи установления требования о наличии лицензии на ремонт ВВСТ при размещении заказов на их поставку, предъявления требования о наличии лицензии по нелицензируемым видам деятельности.
Во-вторых, путем субъективного толкования заказчиком правил описания объекта закупки, предусмотренных статьей 33 Закона о контрактной системе, тем более что в данной статье имеют место формулировки, имеющие расширительное, неоднозначное толкование (например «при необходимости», «если это возможно», «описание объекта закупки может включать» и др.). Используя указанные неоднозначные формулировки, заказчик на внешне законных основаниях может сформулировать описание предмета закупки таким образом, что оно будет полностью совпадать с товаром, который имеется только у «нужного» поставщика. Это в свою очередь позволит ему в представленной заявке снизить сроки поставки и цену и тем самым претендовать на признание его победителем конкурентных процедур.
В-третьих, путем установления нереальных или трудновыполнимых сроков исполнения обязательств по государственному контракту. Подобного рода извещения о размещении заказов с нереальными сроками исполнения чаще всего имеют место в конце календарного года, когда заказчик пытается объяснить сжатые сроки необходимостью «закрыть» государственные контракты и освоить выделенные бюджетные средства в текущем финансовом году. Как указывает известный специалист в области госзакупок Андрей Храмкин, размещение заказа аврально в конце года предполагает и авральную приемку некачественной продукции под большой «откат».
Другим вариантом коррупциогенности конкурсной документации, связанной с установлением явно нереальных сроков исполнения государственного контракта, может быть ситуация, когда заказчик рассчитывает навязать победителю конкурса свою «помощь» путем предоставления ему результатов уже выполненной работы, которую исполнитель должен выдать за якобы выполненную им.
Немалое поле для коррупции создает умышленное искажение содержания конкурсной (аукционной) документации, в том числе и сугубо технического свойства. Так, на состоявшемся 30 мая этого года «круглом столе» рабочей группы Открытого правительства по совершенствованию процесса закупок отмечалось, что для злоупотреблений при размещении заказов чаще всего применяются такие хитрости, как использование латинских букв, опечатки и ошибки, отсутствие ключевых слов, замена букв на похожие цифры, использование тире в корне слова, разделение букв пробелами. Из 3,9 миллиона проанализированных извещений о закупках в 12 500 случаях выявлены искажения. Результатом подобного рода технических недочетов конкурсной документации вкупе с иными нарушениями стало то, что, по подсчетам экспертов, потенциальный ущерб от нарушений в сфере госзакупок, проведенных в 2012 году, составил 874 миллиона рублей.
Таким образом, на этапе формирования государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны и военной безопасности существует немало предпосылок как нормативно-правового, так и организационного характера для возникновения коррупционных отношений. Минимизация этих предпосылок позволит в значительной степени предупредить возникновение коррупции на последующих этапах осуществления закупок.
Информация