Ассоциация без кандидатства
ЕС обещает Украине больше, чем Чили, но меньше, чем АлбанииТак что же такое ассоциированное членство?
«Новое соглашение между Украиной и Европейским Союзом будет соглашением об ассоциации» , — так говорится в декларации саммита Украина — ЕС, прошедшего 9 сентября. Но что значит «ассоциация»? Можно ли тогда будет называть Украину ассоциированным членом Евросоюза? Прямых ответов на эти вопросы пока нет. Попробуем прояснить.
Сейчас уже очень редко можно услышать об ассоциированном членстве Украины в ЕС. А несколько лет назад об этом много говорили и в первые месяцы прихода Ющенко к власти, и раньше, когда в известных политических кругах стало не по себе от мысли, что Украина может создать единое экономическое пространство с Россией, Белоруссией и Казахстаном. Именно тогда, лет 5 назад, и стали говорить, мол, зачем нам ЕЭП, если это помешает Украине стать ассоциированным членом ЕС — ведь таковым она якобы может стать очень скоро.
При этом формировалось представление, что подобное членство — столь же необходимая стадия для полноправного вхождения в ЕС, как стадии гусеницы и куколки для появления бабочки, или как в советские времена — пребывание в октябрятах и пионерах для вступления в комсомол. Такая истина казалась настолько само собой разумеющейся, что не задавалось естественных, казалось бы, вопросов:
1) какие права получит Украина как ассоциированный член?
2) кто еще имеет подобное членство?
Как-то само собой подразумевается, что такой член ЕС нечто вроде кандидата в члены КПСС в прошлом: может принимать участие в партсобраниях с правом совещательного голоса и знает — когда его кандидатский стаж закончится, он, если не случится какое-то ЧП, станет уже полноправным членом партии.
Да, в Европе действительно есть государства, не входящие в ЕС, но имеющие определенное участие в выработке решений Союза, какого не имеют даже кандидаты в эту организацию. Это участники Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ), которые вместе с ЕС образуют общий рынок, именуемый Европейским экономическим пространством — Норвегия, Исландия и Лихтенштейн (в ЕАСТ входит и Швейцария, которая, однако, отказалась участвовать в этом объединении). В соответствии с соглашением, вступившим в силу с 1 января 1994 г., ЕС консультируется с тремя упомянутыми государствами при выработке законодательства Союза. Однако в принятии решений они не участвуют.
На практике экономическое законодательство этих стран синхронизировано с ЕС по всем отраслям, кроме сельского хозяйства и рыболовства, а объединенный комитет ЕС и остальных стран единого пространства принимает решения о распространении новых экономических законов Союза и на три упомянутых государства общего рынка.
Пока этот механизм функционировал достаточно гладко. В силу высокого экономического развития и синхронизации законодательства страны ЕАСТ считаются наиболее близкими к ЕС, а причина их неприсоединения к организации — только их нежелание. В статье 1 соглашения о Европейском экономическом пространстве указывается, что данный документ является «соглашением об ассоциации».
Таким образом, логично назвать Норвегию, Исландию и Лихтенштейн ассоциированными членами ЕС, однако в официальных документах Евросоюза они так не именуются.
Так что же тогда ассоциированное членство?
Ответа на такой вопрос нет, поскольку на самом деле понятие «ассоциированное членство» в документах ЕС не встречается. Оно — выдумка политиков и журналистов. Отнюдь не только украинских. Его нередко можно встретить в прессе, ориентированной на российскую аудиторию. При этом ассоциированными членами называли страны Восточной и Южной Европы, которые заключили с ЕС договоры об ассоциации и которые рассматривались в Брюсселе как потенциальные члены ЕС в будущем. Может, дело в том, что для русского уха слова «ассоциированный член» звучит естественней, нежели «участник соглашения об ассоциации»?
Сразу вспоминается пословица: «хоть горшком назови — только в печь не сажай». Не все ли равно, как называется договор, если на практике он делает государство этим самым ассоциированным членом, открывая перспективу членства полноправного? Но в том-то и дело, что договор, в заголовке которого есть слово «ассоциация», не обязательно такую перспективу открывает.
Ассоциации в первые годы ЕС
Первые договоры об ассоциации Европейское экономическое сообщество (ранее ЕС именовался именно так) заключило в 1963 г. с Грецией, Турцией и группой бывших африканских колоний Франции, Бельгии и Италии. Последний документ, обычно именуемый конвенция Яунде, официально назывался «Конвенция об ассоциации между Европейским экономическим сообществом и африканскими и мальгашским государствами, ассоциированными с этим сообществом». Конечно, в Европе не было планов принимать в ЕЭС Чад, Нигер или Мадагаскар. И лидеры этих стран не имели ни малейшей иллюзии по этому поводу.
Тогда под ассоциацией прежде всего подразумевалось распространение торговых преференций в отношениях между метрополией и бывшими колониями на отношения всех стран ЕЭС с участниками соглашений. Одним из последствий этих доживших до наших дней преференций стала разразившаяся несколько лет назад торговая война между ЕС и США из-за бананов из африканских и карибских государств. Однако слово «ассоциация» для характеристики отношений с этими странами давно исчезло из официального лексикона. Произошло это в 1975-м, когда конвенция Ломе заменила конвенцию Яунде.
Что же касается Греции и Турции, то в договоренностях речь шла о мерах по переходу к свободной торговле и созданию таможенных союзов с ними, но никак не о перспективе приема в сообщество. Ведь уровень этих стран никак не соответствовал уровню основателей ЕЭС, а главное, что сами основатели тогда не стремились расширять сообщество даже за счет соответствующих им по состоянию экономики Великобритании, Австрии, Швейцарии и скандинавских стран, создавших вместе с Ирландией и Португалией в конце 1950-х ЕАСТ. И соглашения с Грецией и Турцией были как раз удачным ходом ЕЭС в конкурентной борьбе с другой западноевропейской группировкой.
С уходом из политики де Голля с изоляционизмом в ЕЭС было покончено, и после непродолжительных переговоров Великобритания, Ирландия и Дания вступили в сообщество. При этом на переходном этапе не заключалось никаких договоров об их ассоциации с ЕЭС, но тогда же были заключены соглашения об ассоциации с бывшими английскими колониями в Европе — Мальтой и Кипром. Их целью было создание в перспективе таможенного союза, но не более.
Таким образом, в практике Евросоюза в 1960—1970 гг. слово «ассоциация» использовалось для обозначения договоренностей с государствами, несопоставимыми по уровню развития с членами ЕЭС. Само понятие «ассоциация» отнюдь не предполагает, что его можно применять только к отношениям старшего и младшего партнера. Однако таковы нюансы политического языка. Ведь некогда и словом «колония» не называлась страна, насильственно захваченная другим государством.
После соглашения об ассоциации с Мальтой ЕЭС почти два десятка лет не заключал ассоциационных договоров с другими странами. Без них в сообщество вошли Испания и Португалия. А для вступления Греции не потребовалось ничего вписывать о перспективе членства в старое соглашение. Немного позже, после недолгих переговоров и также без всякой ассоциативной стадии, пополнили объединенную Европу (уже именовавшуюся ЕС, а не ЕЭС) Австрия, Швеция и Финляндия.
Европейские соглашения для стран Восточной Европы
Переименование Европейского сообщества в Евросоюз произошло в то время, когда перспектива интеграции в него открылась и для бывших социалистических стран, со многими из которых были уже заключены многообещающие соглашения. Официально они назывались «Европейскими соглашениями, учреждающими ассоциацию между ЕС и его членами, с одной стороны, и Венгрией (или Польшей, Чехией и т. д.), с другой стороны». Именно после них о восточноевропейских странах в просторечии стали говорить как об ассоциированных членах ЕС. На деле же они, конечно, не получили никакого голоса в делах Союза, однако, безусловно, эти договоры очень отличались от соглашений об ассоциации, заключенных ЕЭС в 1960-е — начале 1970-х. Документы затрагивали не только экономику, но и широкий круг политических и гуманитарных вопросов, а главное — четко указывали на возможность полноправного участия в Союзе восточноевропейских государств, подписавших эти документы.
Так, в преамбуле соглашения об ассоциации между ЕЭС и Венгрией, вступившего в силу в 1994 г., говорилось: «Имея в виду, что членство в сообществе является окончательной целью Венгрии, и что настоящая ассоциация с точки зрения сторон поможет достижению этой цели».
А в первой же статье договора, где перечислялись цели ассоциации, была названа и такая:
«Установить новые нормы, практики и политику как основу интеграции Венгрии в сообщество».
Этими же документами учреждались зоны свободной торговли между Евросоюзом и странами-кандидатами. Причем посвященные этой теме дополнительные протоколы и приложения к соглашениям в несколько раз превосходили по своему объему сам документ. Основной частью приложений были графики снижения восточноевропейскими странами пошлин на различные группы товаров из Евросоюза.
Именно в это время в ЕС пытались полуофициально определить, что такое ассоциация, Так, в книге Клауса-Дитера Борхардта «Правовая азбука сообщества», много лет находившейся на официальном сайте ЕС, существовал раздел «соглашения об ассоциации» и давалась следующая формулировка:
«Ассоциация идет гораздо дальше простого регулирования торговли и включает тесное экономическое сотрудничество и разнообразную финансовую помощь ЕС соответствующей стране. Надо различать три типа ассоциаций: соглашения, поддерживающие особые связи между отдельными членами ЕС и странами, не входящими в сообщество (т. е. с бывшими колониями. — Авт.); соглашения о подготовке к вступлению в сообщество или о создании таможенного союза (т. е. со странами Восточной Европы, а ранее с Грецией. — Авт.); соглашения о Европейском экономическом пространстве».
Отмечу, что ЕС не оказывал финансовой помощи странам данного пространства, хотя, согласно автору, именно такая помощь является одним из непременных отличий ассоциации от простого сотрудничества. Но оставим это на совести доктора Борхардта. Тем более, что вскоре последовали договоры об ассоциациях, не подпадающие под его определение
Ассоциации без европейской перспективы
С середины 90-х началась новая стадия в отношениях ЕС с арабскими государствами Средиземноморья и Израилем. Вместо существовавших соглашений о сотрудничестве стали оформлять документы под названием «Европейско-средиземноморское соглашение, учреждающее ассоциацию... (далее так же, как в договоренностях с восточноевропейцами). На сегодняшний день такие соглашения подписаны и ратифицированы со всеми неевропейскими государствами региона, кроме Ливии и Сирии.
Слова в заглавии документа вроде бы те же, что и в соглашениях с восточноевропейцами, однако ничего не сказано хотя бы об отдаленном вхождении этих государств в Евросоюз. Цели договоренностей ограничены созданием зоны свободной торговли (соглашения также включают массу приложений, посвященных регулированию этого процесса) и развитием политического и гуманитарного сотрудничества. Однако они ничуть не ограничивают право их подписантов с неевропейской стороны участвовать в Лиге арабских стран, Исламской конференции и Организации экспортеров нефти.
Значит, ассоциация ЕС с восточноевропейским государством и ассоциация с государством средиземноморским — как говорят в Одессе, «две большие разницы».
В то же время, как начался евро-средиземноморский процесс, ЕС заключил договоренности и со странами СНГ (кроме Белоруссии и Туркмении), которые однотипно назывались «соглашениями о партнерстве и сотрудничестве». В отличие от евро-средиземноморских соглашений, они не ставят целью создание зоны свободной торговли, а лишь допускают возможность переговоров по этому вопросу, когда для этого созреет экономика соответствующих государств, а зрелостью считается вступление в ВТО. И если сравнить объемы помощи ЕС Украине и многим арабским средиземноморским странам, то начинает казаться, что между партнерством и ассоциацией действительно дистанция огромного размера. Украине, как и другим государствам СНГ, помогали гораздо меньше. Впрочем, здесь многое объясняется не столько любовью европейцев к своим южным соседям, сколько желанием предотвратить наплыв мигрантов с их стороны.
Формула для западных Балкан
Начало нового тысячелетия ознаменовалось еще одним типом ассоциаций ЕС. Пошел процесс подписания договоренностей с Балканскими странами, именуемыми «соглашениями об ассоциации и стабилизации». Такие договоренности с Хорватией, Македонией и Сербией вступили в силу, а с Албанией и Черногорией подписаны, но ждут ратификации. Что, однако, не мешает им пользоваться дивидендами от сотрудничества. Так, ЕС отменил импортные пошлины на многие товары из Албании задолго до подписания этого соглашения.
По содержанию соглашения об ассоциации и стабилизации представляют нечто среднее между договоренностями со средиземноморскими странами и с государствами Восточной Европы. Но все же к последним они ближе. Так, уже в первых статьях соглашений, где описываются цели ассоциации, прямо названо создание зоны свободной торговли. В то время, как в средиземноморских соглашениях об этом говорится в середине документа. С другой стороны, в первых статьях соглашений с западнобалканскими странами ничего не сказано об их возможном вхождении в ЕС. Однако в заключительных абзацах преамбул этих документов они все же названы потенциальными кандидатами. Вот как это выглядит, например, в соглашении с Албанией (в соглашениях с другими странами Западных Балкан текст абсолютно идентичен):
«Напоминая о готовности Европейского Союза к максимально возможной интеграции Албании в основное политическое и экономическое движение Европы и о ее статусе потенциального кандидата на членство в Европейском Союзе на основании договора о Европейском Союзе и выполнении критериев, определенных Европейским Советом в июне 1993, при условии успешного выполнения этого соглашения прежде всего в сфере регионального сотрудничества».
Однако в соглашениях с Венгрией, Польшей и другими восточноевропейцами о перспективе вхождения в ЕС говорилось и в преамбулах, и в первых статьях. И это не случайность. Европейские дипломаты подходят к подбору слов в договорах об ассоциациях с не меньшей тщательностью, чем прославленные поэты подходили к подбору ассоциаций в своих стихах.
Европейская перспектива для Огненной Земли?
Конец 2002 г. ознаменовался для ЕС соглашением об ассоциации со страной, весьма от него территориально отдаленной, — Чили. Этот выбор неслучаен — по экономическому уровню Чили соответствует новым членам ЕС, Евросоюз является крупнейшим торговым партнером этой страны, а главное — крупнейшим инвестором. Ну, а по культуре и ментальности она, конечно, гораздо ближе к Европе, чем Алжир или Марокко.
Однако достаточно ли всех вышеназванных обстоятельств, чтобы Чили в отдаленном будущем могла претендовать на членство в ЕС? В пространном тексте соглашения все же нигде не говорится о таможенном союзе или зоне свободной торговли. Перспектива же полноправного членства Чили кажется фантастикой даже для того, кто знает, что Евросоюз в лице французских заморских департаментов Мартиники, Гваделупы и Гвианы давно уже занял небольшую часть американского материка. Нет, можно рискнуть интегрировать Турцию — хотя многие аналитики уже содрогаются от этой перспективы, — но двигаться настолько за пределы географической Европы...Вряд ли к этому будут готовы даже следующие поколения политиков. Подобные рассуждения о том, что произойдет в таком отдаленном будущем, имеет не больше смысла, чем предположения о возможностях НАТО справиться с летающими тарелками.
Итак, никакого ассоциативного членства в ЕС быть не может. А может быть только договор об ассоциации. Но это заветное для наших политиков слово не имеет никакого смысла вне контекста документа. Парадокс, но что такое «ассоциация» не очень ясно и самому Евросоюзу. Так, книга «Правовая азбука сообщества», где объяснялось это понятие, уже исчезла с сайта ЕС. А в помещенном там толковом словарике основных терминов существует лишь понятие «процесс стабилизации и ассоциации», которым именуются отношения Евросоюза со странами Западных Балкан.
«Дальнейший прогресс» вместо потенциального кандидатства
Впрочем, несмотря на отсутствие официального определения, ясно одно — понятие «ассоциация» означает более тесную связь страны с Евросоюзом, чем понятия «партнерство» или «сотрудничество». Однако это не просто тесная связь ЕС с каким угодно государством, а непременно связь между Евросоюзом и более слабой страной, которую Союз в большей или меньшей степени вовлекает в свою орбиту. Нет у ЕС соглашений об ассоциации со странами с высшим или равным уровнем: США, Японией, Канадой и даже со Швейцарией. А поскольку Украине далеко до вышеназванных стран, то с ней, конечно, соглашение об ассоциации возможно. Вопрос только, что будет там написано.
Виктор Ющенко накануне поездки во Францию утверждал, что новое соглашение Украины с ЕС будет по сути таким же, каким и соглашения, подписанные со странами Восточной Европы в начале 1990-х. Но уже ясно, что это не так. Ибо о перспективе членства написано не будет. Текст декларации саммита показывает, какие слова, очевидно, употребят и в тексте договора, который планируется заключить в марте будущего года: «Соглашение об ассоциации оставляет открытым путь для дальнейшего прогрессивного развития отношений ЕС — Украина. ЕС признает европейские устремления Украины и приветствует ее европейский выбор. Президенты считают, что постепенная конвергенция Украины с ЕС в политической, экономической и правовой областях внесет вклад в дальнейший прогресс в отношениях ЕС с Украиной».
Итак, в отличие от соглашений Евросоюза с Чили и Марокко, говорится о «европейских устремлениях» участника ассоциации. Но в отличие от соглашений с Албанией и Сербией речь не идет о потенциальном кандидатстве — есть лишь слова о возможности «дальнейшего» (то есть после заключения ассоциации) «прогресса отношений», под которым можно как подразумевать, так и не подразумевать перспективу членства. В общем, как сказал на этом саммите Николя Саркози, дверь в ЕС «не закрыта и не открыта».
В данной ситуации украинской дипломатии надо бороться не за то, чтобы насытить соглашения словами о европейском выборе, а за то, чтобы ради призрачного «дальнейшего прогресса» не пойти на неоправданные уступки в переходе к свободной торговле ЕС. Работа над этой частью соглашения требуется особо кропотливая. Так, соглашение об ассоциации и стабилизации между ЕС и Албанией умещается на 568 страницах, из которых 460 приходятся на дополнительные протоколы, в основном посвященные графику снятия тарифных ограничений. И поскольку украинская экономика заметно разнообразнее албанской, то ясно, что такие протоколы в будущем соглашении должны оказаться еще более объемными.
Мягкое ограничение национального суверенитета
Кстати, создание ассоциации с Евросоюзом требует наднационального органа, каким является Совет ассоциации. Отличие такого совета от Совета по вопросам сотрудничества, который предусмотрен соглашениями ЕС с Украиной и другими странами СНГ, в том, что решения первого обязательны, а второго — рекомендательны.
Так, в статье 85 Соглашения о сотрудничестве и партнерстве Украины и ЕС написано: «Совет по вопросам сотрудничества может выносить необходимые рекомендации по согласованию между двумя Сторонами».
А вот в статье 80 Соглашения об ассоциации между Тунисом и ЕС говорится: «Совет Ассоциации для достижения целей настоящего Соглашения обладает полномочиями принимать решения по вопросам, оговоренным в Соглашении. Решения являются обязывающими для сторон, которые примут необходимые меры для их имплементации».
Аналогичные положения есть и в других договорах об ассоциации, которые заключались как с европейскими, так и с неевропейскими странами. Эти же договоры предусматривают, что если спор зайдет в тупик, то все решат мировые посредники. Ясно, что они скорее склонятся в поддержку ЕС как более влиятельной и нужной ему стороны. Такой совет по сути — это, конечно, мягкая форма ограничения суверенитета.
Правда, нигде в литературе не встречалось информации о серьезных конфликтах, возникающих в рамках советов ассоциации. Но это не значит, что их вообще не будет, тем более в случае с Украиной, где такому совету, безусловно, предстоит сдерживать возможную интеграцию страны в восточном направлении. Ибо в вопросе интеграции на постсоветском пространстве очевиднее всего двойные стандарты Евросоюза.
ЕС обычно демонстрировал заинтересованность в региональной интеграции своих партнеров, давая понять — там, где это реально, он предпочитает иметь дело не с отдельными странами, а с оформленными межгосударственными организациями. Так, в 2001 г. Европейский совет поставил условием заключения договора о свободной торговле с государствами Совета сотрудничества Персидского залива, заключение внутри этой группы таможенного союза. А в соглашениях ЕС с Марокко и Тунисом прямо сказано, что цель этих документов — поощрять региональную интеграцию стран Магриба. Что же касается крупнейшего южноамериканского торгового блока Меркосур (Бразилия, Аргентина, Уругвай, Парагвай), с которым Евросоюз ведет переговоры об ассоциации, то здесь Брюссель даже спонсирует интеграционные процессы (в отличие от США, которые такой помощи не оказывают, рассчитывая присоединить весь континент к НАФТА).
Исходя из такой логики, Евросоюз должен бы поддержать и интеграцию на постсоветском пространстве. И при зарождении европейской политики соседства такая поддержка проглядывала, хотя и не так активно, как в отношении средиземноморских государств. Так, в сообщении Еврокомиссии Европейскому совету и Европейскому парламенту от 11 марта 2003 года, где и была выдвинута концепция соседства, указывалось:
«На будущей восточной внешней границе региональное экономическое сотрудничество между западными новыми независимыми государствами (Украина, Молдавия и Белоруссия) уже весьма сильно и ориентировано на традиционные товарно-денежные потоки из России и в Россию. Однако поддержка регионального политического сотрудничества и/или экономической интеграции пока не стала существенным компонентом политики ЕС в отношении России и западных ННГ
В контексте новой политики соседства дальнейшие региональная и субрегиональная кооперация и интеграция между странами Южного Средиземноморья будут существенно поддерживаться. Могут также быть рассмотрены новые инициативы по поддержке регионального сотрудничества между Россией и западными ННГ».
Однако в дальнейшем вследствие ухудшения отношений России и Европы, произошедшего в основном под влиянием «новоевропейских» стран, вошедших в ЕС в 2004 г., эта идея исчезла. Если в совместном коммюнике по заседанию совета сотрудничества ЕС — Казахстан в 2004 г. приветствовались «усилия Казахстана в развитии региональной интеграции (ШОС, ЕЭП, Центральноазиатская организация сотрудничества)», то на следующих заседаниях этого совета такие слова не повторялись, хотя о перспективах Астаны войти в Евросоюз никто в Европе и не заикается.
Поэтому следует учесть: если будущая украинская власть и начнет совершать какие-либо телодвижения по интеграции в восточном направлении, в Брюсселе, естественно, тут же выразят недовольство и скажут, что, дескать, со стороны ЕС для Украины — и ассоциация, и дверь в Европу не закрыта. И тут же, конечно, напомнят, что дверь эта и не открыта.
Информация