Генезис НАТО: от монолитного блока до ситуативных коалиций
Конец прошлого и начало XXI века стали заметным рубежом в процессе трансформации стратегических установок Организации Североатлантического договора, определяющих ее позиционирование в рамках международного сообщества в условиях глобализации. Одновременно изменялись и отношения внутри альянса. Сочетание этих двух важнейших процессов обусловливает изменения ключевых переменных трансформации альянса: ее масштабов и ориентации. Во времена холодной войны жесткость биполярной системы обеспечивалась за счет существования двух устойчивых коалиций универсального характера, что предопределяло относительную стабильность стратегических установок блока и его геополитического кода. Однако с начала 90-х годов прошлого века динамика трансформации альянса получила серию дополнительных импульсов, наиболее существенные из которых были связаны с расширением блока и созданием сети партнерских связей, агрессией НАТО против Югославии, войной в Ираке 2003 года, участием альянса в миротворческой операции в Афганистане.
В рамках настоящей статьи хотелось бы остановиться на процессах, обуславливающих крепнущую тенденцию перехода альянса от устойчивой и универсальной структуры, какой он был в течение многих десятилетий своего существования, к организации с системно возрастающим уровнем фрагментарности как внутри блока, так и во внешней сфере его деятельности.
ДЕФРАГМЕНТАЦИЯ АЛЬЯНСА
Сегодня в условиях глобализации ранее монолитный альянс превращается в поле для формирования гибких, ситуативных ad hoc коалиций, которые складываются под конкретную задачу и каждый раз носят временный, ситуативный характер. Коалиции формируются как в ходе политических дискуссий в руководящих органах блока, так и в рамках проводимых операций «в поле». В отличие от времен холодной войны каждая страна – участница коалиции получает дополнительную гибкость в выборе единомышленников при формировании альтернативных вариантов решений.
Нормативно-правовые основы создания ситуативных коалиций лишь в общих чертах определяются в доктринальных документах альянса, а многие существенные решения вырабатываются в процессе консультаций.
Первые признаки внутренней фрагментации НАТО появились уже в конце 90-х годов прошлого века. Так, например, бомбардировки Югославии формально осуществлялись в соответствии с консенсусным решением, принятым всеми странами НАТО. Однако консенсус касался лишь политического решения альянса на операцию. Вопросы применения военной силы (выбор целей и очередность их поражения, применяемые силы и средства, целесообразность и возможные характеристики сухопутной операции и тому подобное) были предметом ожесточенных споров как в период подготовки, так и в ходе воздушной наступательной операции. Фактически уже тогда в Югославии действовала ситуативная коалиция. Под мощнейшим давлением инициативной группы стран во главе с США некоторые государства – члены НАТО были вынуждены снять политические возражения против операции, оговорив при этом свое неучастие в бомбардировках. Такой была, например, позиция Греции. Наряду с этим уже тогда нашлись желающие среди наиболее ретивых государств-партнеров из числа стран – участниц бывшей Организации Варшавского договора (ОВД) направить свои боевые самолеты на Балканы. В Брюсселе от содействия вежливо отказались: мол, требуется еще серьезная работа по обеспечению оперативной совместимости.
Мощный импульс к пересмотру устаревших концепций придала война в Ираке в 2003 году, когда многие страны альянса отказались от безоговорочной поддержки коалиции желающих участвовать в авантюре. Однако формула ситуативной коалиции получила именно в то время достаточно рельефные очертания, и сегодня она устраивает многих союзников. В результате в НАТО складывается принципиально новый механизм согласования позиций заинтересованных государств – участников блока, а также многих партнеров и их военно-политической координации на основе принятой участниками стратегии и совместных усилий в рамках конкретной инициативы (военной, военно-технической, научного проекта).
Внутреннюю фрагментацию альянса в решающей степени инициируют сформировавшиеся на сегодняшний день политические векторы развития НАТО. Анализ стратегий США, опасностей, рисков, вызовов и угроз, с которыми сталкиваются союзники, и позиций отдельных государств – членов блока позволяет выделить по крайней мере три политических вектора, влияющих на стратегию альянса в среднесрочной перспективе и подпитывающих тенденцию к созданию ситуативных коалиций. Это векторы политических интересов США, которые чаще всего безоговорочно поддерживает Великобритания (англосаксонская группа стран), континентальных европейских держав (романо-германская группа стран), а также стран Восточной Европы и Балтии.
Англо-саксонский вектор развития. Направленность и содержание ведущего вектора стратегии альянса определяется интересами США. Суть этих интересов состоит в совершенствовании глобального потенциала НАТО как проводника интересов Запада, и прежде всего Вашингтона, в Евро-Атлантическом регионе, на Ближнем и Среднем Востоке, в Северной Африке, на Кавказе, в Центральной Азии и в Азиатско-Тихоокеанском регионе, в Арктике.
Однако готовность и способность НАТО взять на себя задачу превращения альянса в центр сетевого взаимодействия в сфере безопасности ставится под сомнение некоторыми влиятельными союзниками.
Пока нет единого мнения о способности альянса как модели обеспечения коллективной безопасности возглавить борьбу с глобальными угрозами. Операция в Афганистане продемонстрировала глубокие различия в подходах государств – участников коалиции к вопросам использования силы и участия национальных контингентов в боевых столкновениях с противником. Усиливается «размывание» основ финансовой дисциплины Организации Североатлантического договора. В условиях дефицита бюджета и роста госдолга США не готовы продолжать нести на себе основную финансовую нагрузку в НАТО. Американский конгресс и политический истеблишмент в целом демонстрируют все меньше терпения, когда речь идет о трате средств на благо наций, которые, очевидно, не готовы расходовать собственные ресурсы или осуществлять необходимые изменения для того, чтобы быть серьезными и надежными партнерами в решении общих задач.
В поисках выхода из создавшейся ситуации НАТО делает ставку на углубление партнерских связей, которые являются одним из центральных элементов современной стратегии альянса и позволяют использовать потенциал стран, не являющихся членами НАТО, в интересах Запада. Речь идет о людских ресурсах, об оружии и о военной технике, об инфраструктуре, о полезных ископаемых, о территории стран-партнеров.
Европейский (романо-германский) вектор развития альянса. На процессы внутренней фрагментации альянса все большее влияние оказывает позиция континентально ориентированных стран Западной Европы, прежде всего Франции, Германии, Италии и некоторых других. Эта группа государств видят конечную цель трансформации НАТО в преобразовании из нынешней, главным образом военной, организации в некий универсальный политико-военный инструмент для противостояния угрозам нового типа (изменение климата, экология, контрабанда наркотиков, международный терроризм, киберугрозы и энергобезопасность). Многие западноевропейцы хотят, чтобы развитие блока не входило в противоречие с интересами России.
Вектор стран Восточной Европы и Балтии. Государства этой группы говорят о НАТО как о защите от России и настаивают на расширенных гарантиях собственной безопасности, увязывая их с наращиванием военного присутствия блока на национальных территориях.
Таким образом, стратегия НАТО определяется равнодействующей перечисленных трех векторов развития Организации Североатлантического договора. В этом контексте практические шаги союзников по реализации стратегических установок будут постоянно наталкиваться на сохраняющиеся принципиальные расхождения в восприятии целей и задач альянса за океаном и в Старом Свете.
При всем разнообразии взглядов государств – членов НАТО на роль и место альянса в мире не вызывает сомнения общее стремление союзников закрепить за ним место в числе лидеров глобализации как военно-политического союза, призванного обеспечивать силовую поддержку процессов создания и развития нового глобального мироустройства в интересах Запада.
ГЛОБАЛИЗАЦИЯ В ВОЕННОМ ДЕЛЕ
Глобализация в целом знаменует период качественных преобразований, постепенно меняющих суть и смысл политической структуры международных отношений, обусловливает появление элементов нового мироустройства. На развитии НАТО подобные процессы сказываются двояко. С одной стороны, повышается взаимозависимость между государствами – членами альянса, углубляются партнерские отношения, институализируются связи с другими международными организациями, наращивается глобальное измерение блока.
С другой – усиливаются тенденции к регионализации интересов альянса, которые группируются вокруг нескольких стратегически важных районов. Формирование ситуативных коалиций для действий в таких районах позволяет Организации Североатлантического договора оказывать «точечное» целенаправленное влияние на динамику и содержание процессов в них, используя для этих целей широкий арсенал средств и методов жесткой и мягкой силы. Сопутствующее указанной тенденции распыление усилий блока во внешней сфере в решающей степени связано с лавинообразным наращиванием масштабов стратегического охвата альянсом важнейших районов земного шара.
В начале 90-х годов прошлого века лидеры альянса довольно активно эксплуатировали бытовавшую в то время в либеральных кругах Запада тему грядущей трансформации блока: например, из военно-политической – в политико-военную и чуть ли не в политическую организацию. Фактически трансформация свелась к расширению альянса на восток и последовавшей затем глобализации функций организации Североатлантического договора. В результате НАТО превратилась из евро-атлантической в глобальную организацию за счет приобретения новых военно-политических функций на Ближнем и Среднем Востоке, в Центральной и Юго-Восточной Азии, на Кавказе и в Арктике.
Таким образом, география экспансии НАТО принимает заметно выраженный очаговый характер с охватом стратегически важных районов планеты. Подобный характер развития альянса создает условия для формирования нескольких ситуативных коалиций, востребованность которых обусловлена особенностями обстановки и интересами отдельных стран альянса в конкретном районе мира.
В результате внутренней и внешней фрагментации альянс перестает быть классическим военным союзом. Заметим, что классическая «заостренность» военной политики НАТО достаточно отчетливо сохраняется лишь на одном направлении – восточном. Здесь нельзя говорить о ситуативной коалиции. НАТО в полном соответствии со сложившимися стереотипами продолжает рассматривать своего восточного соседа – Российскую Федерацию как потенциальную угрозу и в соответствии с этой установкой строит политику расширения, концентрируется на задачах коллективной обороны и выбирает соответствующие сценарии военных учений, развертывает объекты стратегической ПРО, не идет на взаимоприемлемые решения по адаптации ДОВСЕ. Сегодня нет никаких оснований для иллюзий, связанных с возможным пересмотром стратегии альянса по «восточному» направлению.
Что касается других зон стратегических интересов альянса, то многие члены блока весьма прохладно относятся к призывам наращивать вклад в решение военных задач, которые под давлением США навязываются альянсу, например, в азиатских регионах или на Ближнем Востоке. Наличие противоречий между союзниками в вопросах военно-силового вклада в решение совместных задач достаточно рельефно демонстрируется периодически возникающими спорами в рамках операции Международных сил содействия безопасности, связанными, например, с отличиями национальных законодательств по вопросам использования войсковых контингентов в районах с повышенной опасностью для жизни военнослужащих. Сказывается и влияние финансово-экономического кризиса.
ВЗГЛЯД ИЗ РОССИИ
В современных условиях интересы обеспечения национальной безопасности России требуют пристального внимания к нескольким ситуативным коалициям, действующих на площадке НАТО.
Формируется ситуативная коалиция государств – членов НАТО, заинтересованных во взаимодействии в Арктике, которая может включать США, Канаду, Великобританию, некоторые другие страны северного фланга альянса и партнеров. Несогласованность интересов и претензий среди участников коалиции создает основу для серьезных внутренних противоречий. Важно подчеркнуть, что действия такой коалиции будут осуществляться в регионе, где существуют риски военной безопасности России. Среди них недостаточность современного опыта военной деятельности в северных районах, нехватка оружия и военной техники, приспособленных для использования в сложных климатических условиях, проницаемость сухопутных, морских и воздушных границ, недостаток сил оперативного реагирования на внешнюю агрессию. В этом контексте абсолютно оправданными являются действия Российской Федерации по восстановлению контроля над обширными полярными территориями.
По-другому выглядят ситуативные коалиции, создаваемые при участии НАТО или отдельных государств альянса, на Ближнем и Среднем Востоке. Здесь США иногда позволяют себе отойти на второй план, предоставляя возможность для действий союзникам, ресурсы которых, впрочем, не всегда соответствуют их амбициям.
Россия имеет положительный опыт самостоятельных действий по урегулированию кризисных ситуаций в этом неспокойном районе. Наряду с этим в сфере кризисного урегулирования имеются многие примеры успешного сотрудничества с Европейским союзом, хотя имеющийся у обеих сторон потенциал пока недостаточно использован. Здесь нужно вести дело к созданию системной основы для совместного кризисного реагирования за счет заключения соответствующего рамочного соглашения, предусматривающего гибкие механизмы взаимодействия.
Активизируется НАТО в Азиатско-Тихоокеанском регионе, куда переносится центр тяжести американской военной политики в рамках противостояния растущей военной мощи Китая. Пока Североатлантический альянс обозначил свое присутствие в АТР за счет формирования партнерских отношений с Японией, Австралией, Новой Зеландией, Южной Кореей. Делаются шаги по развитию военного сотрудничества с КНР. Изменение баланса сил между тихоокеанскими державами в борьбе за лидерство позволяет прогнозировать дальнейшее расширение участия НАТО в делах региона, в частности, за счет формирования ситуативной коалиции с участием ряда заинтересованных государств альянса и партнеров.
Политика России в АТР в условиях подобного развития обстановки, по-видимому, должна строиться на балансировании, создании моделей взаимодействия с Западом, Китаем и другими государствами региона, которые в максимальной степени соответствовали бы российским интересам на других направлениях, в первую очередь обеспечению международной поддержки модернизации Сибири и Дальнего Востока. Современная обстановка в АТР в целом благоприятствует российским интересам: там нет блоков или стран, враждебно настроенных к России, наша страна не втянута в острые локальные конфликты, успешно развивается политическое и экономическое сотрудничество.
Отдельного упоминания заслуживает ситуация в Центральной Азии в контексте предстоящего вывода войск США и НАТО из Афганистана. Именно здесь создаются объективные условия для формирования под эгидой ООН и/или ОБСЕ ситуативной коалиции в составе России, НАТО и ОДКБ для противодействия широкому спектру угроз. Однако альянс, похоже, не склонен к корпоративному подходу и стремится как можно скорее уйти из неспокойного региона, предоставляя другим решать накопившиеся непростые проблемы, прежде всего связанные с производством и контрабандой наркотиков.
БАЗИС И НАДСТРОЙКА
В целом на фоне развивающейся тенденции к созданию ситуативных коалиций руководство НАТО стремится сохранить за альянсом важную объединяющую функцию, связанную с возможностью распоряжаться масштабными базовыми ресурсами организации: территориальными, финансовыми, технологическими, политико-организационными, дипломатическими, информационными.
Вашингтон и Брюссель не ждут активного военного участия, например, стран Балтии в операциях. Достаточно заручиться их поддержкой при выработке политического решения и согласием предоставить доступ к национальным ресурсам. Такой подход не упоминается в Вашингтонском договоре, что не удивительно, поскольку в годы холодной войны обязательства по обеспечению взаимной обороны никак не дифференцировались.
Можно предположить, что в процессе дальнейшей трансформации альянса в интересах успешного противодействия опасностям, рискам, вызовам и угрозам в первую очередь подвергнется пересмотру используемый НАТО алгоритм принятия решений. При этом неизбежно будут затронуты не только собственно военные, но и политические основы деятельности блока. С учетом анализа дискуссий, которые проходят в политических и военных структурах НАТО, к числу изменений, которые в обозримом будущем могут быть зафиксированы в доктринальных документах блока, относятся следующие изменения.
1. Переход от установленного в органах НАТО принципа принятия решений на основе консенсуса к принципу большинства голосов и ликвидация права наложения вето на данные решения странами – участницами Североатлантического союза. Особенно это важно для органов военного управления, иначе альянс потеряет способность успевать за событиями в ходе динамично развивающейся кризисной ситуации, как это было, например, на Кавказе в августе 2008 года. Принцип консенсуса может быть сохранен только для Постоянного совета НАТО.
2. Отказ от налагаемых национальными законодательствами стран – членов НАТО ограничений на участие в операциях этой организации, подобных тем, что мешают проведению афганской кампании;
3. Исключение из процесса принятия решений об операциях НАТО тех членов альянса, которые не участвуют в этих кампаниях;
4. Использование силы без санкции Совета Безопасности ООН в тех случаях, когда «требуется принятие незамедлительных мер для защиты большого числа людей».
Конечная цель комплекса предполагаемых изменений – создать нормативно-правовые основы и максимально облегчить формирование на площадке НАТО ситуативных коалиций, способных действовать в глобальном масштабе с опорой на базовые ресурсы блока.
Для выработки внутри самой организации единого стратегического понимания путей развития альянса предстоит еще немало поработать. Поэтому говорить о полном внутреннем единстве в НАТО по поводу ясной стратегии, общих целей и ценностей, разделяемых всеми участниками, пока преждевременно. Нет единства и при выполнении всеми участниками юридических, финансовых и других обязательств. Совокупность этих обстоятельств способна снизить стратегическую устойчивость Североатлантического союза в различных ситуациях. Недостаток единства и решимости из-за несовпадения интересов союзников при оценке опасностей, рисков, вызовов и угроз является постоянно действующим фактором, влияющим как на выработку доктринальных документов, так и на принятие практических решений в различных ситуациях.
Вашингтон и Брюссель явно нацелены на формирование натоцентристской модели мира с превращением альянса в ключевой орган глобального военно-политического регулирования. Нельзя отрицать наличия объективных условий для реализации этих весьма амбициозных замыслов Запада. Международному сообществу пока не удалось создать в противовес НАТО альтернативный, параллельный или хотя бы аналогичный механизм, практически действующий в сфере обеспечения международной безопасности.
В этих условиях, несмотря на известную стагнацию отношений между Россией и НАТО, изоляция нашей страны от альянса может привести к нарастанию угрозы сокращения возможностей Российской Федерации влиять на военно-политическое регулирование международных отношений во многих ключевых регионах планеты. Окажутся заблокированными многие каналы для привлечения потенциала партнеров и международных структур для модернизации и обеспечения устойчивого развития российского государства. С этой точки зрения необходима системная и упорная работа по поиску эффективных путей нейтрализации опасных для России инициатив альянса в регионах, имеющих стратегическую значимость для обеспечения национальных интересов нашей страны, и выходу на взаимоприемлемые решения. Конкретные совместные инициативы под эгидой Совета Россия–НАТО должны прийти на смену «дипломатии улыбок» и заверений в неизменной дружбе при отсутствии сколь-либо заметных практических результатов.
Информация