Реформа с непонятными последствиями
29 января 2013 года, менее чем через три месяца после назначения на должность, новый министр обороны генерал армии Сергей Шойгу доложил Верховному Главнокомандующему Владимиру Путину план радикального преобразования системы ремонта вооружений, военной и специальной техники (ВВСТ) путем полного отказа от находящихся в собственности Министерства обороны РФ ремонтных предприятий и передачи их оборонной промышленности. Стремительность, с которой успешно просуществовавшая 70 лет система за 70 дней неожиданно была объявлена обузой, подлежащей ликвидации, вызвала у многих недоуменные вопросы.
ЗАЧЕМ АРМИИ РЕМОНТ
После распада Советского Союза Россия унаследовала в числе прочего и советскую структуру Министерства обороны, сформированную на основе опыта боевых действий Великой Отечественной войны и последующих конфликтов. В эту структуру входило среди прочего и большое количество предприятий, специализировавшихся исключительно на ремонте военной техники и вооружений и входивших в штат соответствующих главков, таких как ГРАУ, ГАБТУ и т.п. Их директора имели воинские звания и получали приказы от военного командования, им напрямую спускался план и отпускалось бюджетное финансирование.
Зачем же сегодня Минобороны нужны собственные специализированные ремонтные предприятия, если по новомодным веяниям ремонтом должен заниматься производитель? Все дело в том, что у производителя и у ремонтника совсем разные задачи, а соответственно – разная конфигурация производственной базы, разные экономические интересы. Тем более в условиях рынка. Собственные ремонтные предприятия Минобороны нужны по нескольким причинам.
Во-первых, Министерство обороны – основное ведомство, которое несет ответственность за выполнение задачи по защите интересов государства. Для выполнения этой задачи ему выделены человеческие ресурсы и технические средства. Постоянно содержать эти силы и средства под своим единым контролем и управлением в целях наиболее эффективного использования – одна из главных потребностей министерства: все ВВСТ, сданные промышленностью в эксплуатацию, в таком случае на протяжении всего жизненного цикла находятся внутри сферы управления Минобороны и не зависят ни от каких межведомственных неувязок. Иными словами, отправив технику на собственное ремонтное предприятие, можно реально обеспечить ее своевременный возврат в строй в кратчайшие сроки.
Во-вторых, военное ведомство, как собственник и пользователь принятых на вооружение ВВСТ, в наибольшей степени заинтересовано в том, чтобы получить от них на протяжении жизненного цикла максимальную отдачу, минимизировать простой. Именно наличие собственных предприятий давало возможность организовать любой контроль за глубиной, сроками и качеством ремонта.
В-третьих, наличие собственных предприятий позволяло Минобороны осуществлять ремонт в непосредственной близости к местам расположения техники без дополнительных временных и финансовых затрат на транспортировку. В отличие от предприятий-производителей, расположенных, как и подобает стратегическим объектам, в глубоком тылу, все предприятия МО РФ были распределены по территории страны в привязке к расположению округов, армий и дивизий с возможностью взаимозаменяемости и подстраховки в части выполнения задач.
В-четвертых, ремонтные предприятия МО РФ являются универсальными, специализирующимися на ремонте техники разных производителей. В итоге вместо того, чтобы несколько производителей открывали в одном месте каждый свое ремонтное отделение, с задачами справлялся один многопрофильный военный завод.
В-пятых, ремонт ВВСТ представлял собой единую продуманную систему, которая развивалась в соответствии с планами развития самих Вооруженных сил. Минобороны имело непосредственную возможность проводить на собственных заводах свою техническую политику, само решало, где и когда перевооружать мощности, где и как создавать новое производство.
В-шестых, вся ведомственная система ремонта ВВСТ была подчинена выполнению главной задачи – максимального удовлетворения потребностей войск в ремонте техники. Управленческие же полномочия в отношении собственных ремонтных предприятий позволяли военному ведомству проводить также и заведомо убыточные, но жизненно необходимые работы.
В-седьмых, собственные предприятия Минобороны являлись тем мостиком, который соединял промышленность и войска во все периоды жизнедеятельности последних, в особенности – за пределами мест постоянной дислокации. Предприятия оборонной промышленности не предназначены и не приспособлены для того, чтобы обеспечивать ремонт техники в ходе учений, при развертывании в угрожаемый период, в ходе боевых действий. Эти задачи выполняли именно предприятия Минобороны, сопровождавшие перемещения войск собственными мобильными бригадами, способными осуществлять вплоть до частичного капитального ремонта в полевых условиях.
Опыт боевых действий показывает: в первые дни войны выход вооружения и техники из строя составляет до 40%. Однако из них в течение суток до 80% восстанавливалось именно за счет мелкого и среднего ремонта, осуществляемого на ремонтных предприятиях в полевых условиях. Сами же войска произвести такой ремонт не в состоянии.
ВОЕННЫЕ ПРОТИВ
Согласитесь, вышеизложенные аргументы в пользу содержания собственных ремонтных предприятий Минобороны весьма весомы, однако министр все же принимает решение о полном отказе от старой системы. В чем тут дело?
А все дело в нюансах и истории вопроса.
Все помнят кампанию по «реформированию Вооруженных сил». Задачу поручили Анатолию Сердюкову, но он выполнил ее единственным доступным ему способом, главное ноу-хау которого свелось к пресловутой приватизации – акционированию ремонтных предприятий Минобороны и включению их в холдинг «Оборонсервис».
Данное решение позволяло сразу убить нескольких зайцев:
– предприятия становились «частными», выходили из структуры Минобороны, в результате чего численность их сотрудников более не засчитывалась в его составе;
– поскольку предприятия снимались с госфинансирования и переходили на получение средств через борьбу за госзаказ и заказы сторонних заказчиков, это позволяло формально снизить сумму расходов на содержание Минобороны;
– переход Минобороны в категорию единоличного акционера открывал дополнительные возможности финансового маневрирования по программам в отношении самих предприятий, в особенности в части использования прибыли в интересах развития производственной базы.
До реформирования МО РФ ремонтные предприятия являлись его главным собственным техническим ресурсом по оперативному обеспечению возвращения в строй техники на протяжении всего периода ее эксплуатации. Планировалось, что при проведении акционирования эта функция останется без изменения. Однако команда бывшего министра обороны обеспечила результат, противоположный желаемому.
С одной стороны, предприятия, переведенные на коммерческие условия финансирования, были лишены гарантированного госзаказа и вынуждены были бороться за контракты Минобороны наравне с другими государственными и частными предприятиями. С другой стороны, главным критерием успеха деятельности предприятий стало не удовлетворение потребностей войск в ремонте, а получение прибыли.
Движимые соображениями коммерческой целесообразности, формально остающиеся в собственности Минобороны, но лишенные «плотного» руководства со стороны военных, предприятия стали отказываться от ремонта «невыгодных» позиций в номенклатуре потребностей войск, избегать вложения средств в создание перспективных запасов материальных и финансовых средств, концентрировать усилия на получении только дорогостоящих заказов, экономить на создании и оснащении выездных бригад и т.п.
Главная задача акционированных ремонтных предприятий, объединенных в холдинг – получение коммерческой прибыли – вошла в противоречие с интересами их собственника – Министерства обороны.
Военное ведомство не заинтересовано в получении прибыли в чистом виде, ибо в конечном счете просто перечисляет ее в бюджет, а заинтересовано в эффективном ремонте ВВСТ в целях их максимального использования в период эксплуатации. При этом Минобороны, формально владеющее предприятиями, но отделенное от непосредственного руководства ими двумя промежуточными уровнями управляющих структур и лишенное возможности как оперативно влиять на их работу, так и проводить собственную техническую политику, на сегодня утратило восприятие этих предприятий как собственного технического ресурса, перестало проводить различия между ними и сторонними организациями и стало ошибочно квалифицировать ремонт ВВСТ как «функцию, не свойственную МО» и подлежащую передаче оборонной промышленности.
КОНЦЕПЦИЯ «КОНТРАКТОВ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА»
Как же военное ведомство планирует осуществлять ремонт ВВСТ, отказавшись от собственных предприятий? На этот случай применили заморскую «волшебную палочку» – «контракты жизненного цикла».
Идея отказа от ремонта ВВСТ как несвойственной для МО РФ функции давно и активно продвигалась некоторыми промышленными концернами, лоббировавшими скопированную у Запада концепцию «поддержания полного жизненного цикла» и входящую в нее субконцепцию «контрактов жизненного цикла». По этой концепции предприятия-производители должны не только играть ведущую роль в обращении со своими образцами ВВСТ на всех этапах разработки, сдачи и утилизации, но и поддерживать их в рабочем состоянии в период эксплуатации в войсках.
Существовавшая ранее логичная система, при которой на основном этапе жизненного цикла ВВСТ – этапе эксплуатации – конечный пользователь в лице Минобороны выступал главным распорядителем техники по всем вопросам, включая поддержание ее в боевой готовности и оперативное возвращение в строй, заменяется на другую. Теперь промышленность, сдавшая однажды технику в эксплуатацию, периодически снова и снова изымает ее у военного ведомства для ремонта, а потом передает назад. Иными словами, ВВСТ, предназначенные для использования военным ведомством на протяжении установленного периода эксплуатации, многократно меняют свою ведомственную принадлежность. При этом, передав технику для проведения уже среднего ремонта сторонним предприятиям промышленности, Минобороны теряет доступ к своей технике и не имеет никаких рычагов воздействия на них, кроме контрактных. У предприятий же могут смениться коммерческие приоритеты, состав владельцев и финансовое состояние, а ВВСТ могут неожиданно превратиться в предмет обеспечения сторонних судебных исков.
Наоборот, существовавшая ранее и действующая сегодня в ОАО «Спецремонт» система, при которой МО РФ имеет прямой контроль над предприятиями в виде как бюджетного заказчика, так и коммерческого собственника, предусматривает пребывание ВВСТ в ведении единого ведомства на протяжении всего периода эксплуатации, от принятия на вооружение до списания для утилизации. МО РФ имеет возможность полностью контролировать производственные приоритеты и финансовое здоровье собственных предприятий, оперативно и без каких-либо дополнительных согласований осуществлять необходимые финансовые интервенции, гибко используя средства, полученные собственными предприятиями в виде прибыли.
Предприятия производителя на данном этапе созданы и существуют для выполнения совершенно другой задачи – создания и постановки на вооружение новых образцов ВВСТ. Вся производственная база, методика и концепция основной деятельности построены с учетом такого приоритетного предназначения, ремонт не является приоритетом, и это приводит к значительной стоимости ремонтных работ. По некоторым образцам и видам ремонта стоимость работ, производимых на базе производителя, превышает стоимость таких же работ на специализированных ремонтных предприятиях Минобороны в 2,5–3 раза.
Важно отметить на первый взгляд совершенно незаметную, но критическую по сути деталь. В рамках активного продвижения западной концепции «поддержания полного жизненного цикла» корпорации разработали собственные «концепции организации системы технической эксплуатации ВВСТ». По этим концепциям производитель с удовольствием берет на себя обслуживание только выпускаемой и ремонтируемой им техники, находящейся на гарантии или имеющей остаточный постгарантийный ресурс.
Военное ведомство в первую очередь заинтересовано в том, чтобы получить от своей техники максимальную отдачу и минимизировать простой в ремонте. Фото с официального сайта Министерства обороны РФ
Вся техника, имеющая или не имеющая остаточного ресурса, но ремонтопригодная, при этом состоящая на вооружении и не ремонтируемая производителем, включая многочисленные изделия, произведенные за рубежом, подлежит ремонту самим заказчиком, то есть Минобороны. По некоторым данным, количество такой техники в ВС РФ на сегодняшний день уже более 60%, и кто будет ее ремонтировать, если Минобороны откажется от своих предприятий, – вопрос открытый.
Необходимо особо отметить, что взятая в качестве образца американская модель «поддержания полного жизненного цикла» в самих США опирается на весьма жесткую и детально зарегламентированную систему взаимоотношений между Пентагоном и поставщиками (невыполнение буквы контракта автоматически чревато санкциями для любой из сторон), а также на серьезные финансовые возможности американского военного бюджета, покрывающего значительно более высокие расходы на использование такой системы.
В странах, где возможности военного бюджета не безграничны (в частности, в Европе), «контракты жизненного цикла» заключаются только по тем техническим позициям, у которых ресурс стабилен по месту и прогнозируемости. Примером могут служить горнодобывающие машины, непрерывно работающие в одном и том же карьере. Применительно к технике, не имеющей постоянной точки привязки и достоверно предсказуемой наработки – как, например, ВВСТ, – «контракты жизненного цикла», как правило, не заключаются ввиду их экономической нецелесообразности либо для поставщика, либо для заказчика.
РЕАЛЬНАЯ АЛЬТЕРНАТИВА
Слепое копирование западной концепции «поддержания полного жизненного цикла» в чистом виде в российскую реальность с ее предоплатой по контрактам и разной ведомственной принадлежностью заказчика (МО РФ) и производителя просто приведет к краху системы ремонта ВВСТ в нашей стране.
Преобладающие в российской реальности главенство коммерческих интересов над государственными, отсутствие механизма эффективного принуждения сторон контракта к выполнению своих обязательств, существенная ведомственная разобщенность, низкая исполнительская дисциплина и слабые техническая и финансовая оснащенность многих производителей ставят эксплуатанта ВВСТ – МО РФ – в крайне невыгодное, ущербное положение.
Отвечая в полной мере за выполнение своей главной задачи – гарантированную защиту страны, при введении новой концепции Министерство обороны может только частично контролировать ситуацию. Боеготовность ВВСТ, переданных ему и являющихся главным инструментом выполнения задачи, будет находиться в ведении совершенно другого ведомства и не будет зависеть от пожеланий и намерений самого министерства.
В такой ситуации будет в конечном счете размыта ответственность за оборону страны: Минобороны будет винить во всем промышленность, а промышленность – Минобороны.
Меж тем рассматриваемые сегодня как чужеродный орган, подлежащий отторжению, ремонтные предприятия МО РФ, в первую очередь входящие в профильные субхолдинги «Оборонсервиса» («Спецремонт», «Авиаремонт» и «Ремвооружение»), как раз и являются тем звеном, которое объединяет стороннюю промышленность и военное ведомство в вопросах поддержания боеготовности ВВСТ и обеспечивает обоснованную полную ответственность Минобороны за защиту страны.
Только на основе объединения ремонтных предприятий МО РФ и можно создать собственную оригинальную российскую комбинированную систему поддержания боеготовности ВВСТ на этапе эксплуатации, которая будет учитывать наши существующие реалии и объединит в себе, с одной стороны, подсистему «поддержания полного жизненного цикла» по отдельным видам ВВСТ наиболее эффективными и способными производителями, а с другой стороны – существующую подсистему ремонта на ведомственных предприятиях Минобороны. Для этого необходимо совсем немного – объединить ремонтные предприятия в единый ремонтный холдинг под прямым управлением МО РФ.
Новый ремонтный холдинг мог бы объединить весь накопленный опыт и сохраненные производственные мощности и в первую очередь осуществлять возврат в строй тех категорий и образцов ВВСТ, которые не охвачены обслуживанием со стороны производителя: технику устаревших образцов, технику, выработавшую ресурс, но ремонтопригодную и состоящую на вооружении, технику иностранных производителей.
Помимо указанного выше ремонта ВВСТ, в котором объединенный холдинг играет ведущую роль, он может и обязан участвовать в системе «поддержания полного жизненного цикла» производителей в качестве соисполнителя. При этом его предприятия могут войти каждое в систему сразу нескольких производителей в качестве многофункционального технического центра в тех местах, где производитель не имеет или не планирует создавать свои центры. Такое участие на уровне соисполнения обеспечит МО РФ возможность продолжить эффективное поддержание техники с помощью собственных ресурсов и в случае утери возможности выполнения обязательств со стороны производителя в отношении ВВСТ в том или ином регионе.
Данный аспект крайне важен при оценке общей картины. Если собственные предприятия МО РФ, входящие в тот же «Спецремонт», будут продолжать являться частью системы «поддержания полного жизненного цикла» поставщика, военное ведомство сможет контролировать возвращение ВВСТ в строй через посредство всех видов ремонта, даже если поставщик будет объявлен банкротом или откажется выполнять свои контрактные обязательства по ГОЗ.
ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ ПРЕВЗОШЛА ОЖИДАНИЯ
Надо сказать, что правильное место для запятой во фразе «казнить нельзя помиловать» в отношении ремонтных предприятий в МО РФ искали неожиданно долго – 18 месяцев. Все полтора года шла активная борьба сложившихся внутри ведомства партий «тупоконечников» с «остроконечниками», а «приговоренные» структуры подносили своим защитникам патроны в виде то проектов реформирования оргштатной структуры, то перехода на проектную модель управления. Не обошлось и без «человеческих жертв» – только в одном субхолдинге за 2014 год сменилось четыре генеральных директора.
Впрочем, затянувшуюся интригу разрешил министр обороны, который на селекторном совещании 3 июня объявил о решении по коренному реформированию ОАО «Оборонсервис» и ликвидации «непрофильных активов». В итоге имеющими «свойственные для МО функции» признаны «Творческое объединение «Красная Звезда» и «жизненно важные» холдинги – «Военторг», «Воентелеком»и «Единая жилищная компания».
Все ремонтные предприятия «Спецремонта», «Авиаремонта» и «Ремвооружений» – а таких 131 – признаны непрофильными активами. Они передаются промышленности или ликвидируются.
Примечательно, что, по словам заместителя министра обороны Юрия Борисова, промышленность согласилась забрать только 50 предприятий. Отчего же не забрать такой подарок: тщательно отобрали лучшие и самые прибыльные, одним махом убрали конкурентов, сбивавших цену на ремонт, прирастили свои активы и враз развязали себе руки в выколачивании денег из государства – ведь они сейчас монополисты! Ну и что, что территориальная и универсальная система ВВСТ полностью разрушена, а новую никто создавать не собирается? Ну и что, что монополии теперь вроде как отвечают и за ремонт того, чем они никогда раньше не занимались? Ну и что, что будут уничтожены многие предприятия, в числе которых и градообразующие? Главное, что кто-то где-то остался доволен.
РИТОРИЧЕСКИЙ ВОПРОС – КТО И ГДЕ?
Как получилось, что надежная, испытанная временем система ведомственного ремонта МО РФ переродилась в непрофильный актив, практически злокачественную опухоль, которую следует немедленно вырезать?
В этом и проявилось «мастерство» военных реформаторов. Действуя по стандартной сфере рейдерского захвата, поднаторевшие в этих вопросах индивиды умело расставляли беспринципно корыстных людей на ключевые позиции в субхолдингах, перекрывали предприятиям возможности финансирования, не давали госзаказ, заставляя накапливать долги по зарплате, энергоносителям и коммуналке, годами не принимали к оплате счета за уже давно выполненные и принятые работы. В итоге – быстро довели разумную и эффективную систему фактически до банкротства.
Ситуацию тем не менее можно было еще исправить. Почему новое руководство Минобороны не пошло на это? Версий много. Мне бы хотелось выделить две из них.
Версия первая заключается в следующем. Для того чтобы исправить сложившуюся ситуацию, нужны люди – знающие, болеющие интересами государства, готовые кропотливо работать над восстановлением ведомственной системы ремонта ВВСТ в целях обеспечения выполнения боевой задачи. Таких в своей команде новый министр, очевидно, не увидел. Косвенно подтвердил это в своем интервью одному известному изданию заместитель министра Руслан Цаликов. На вопрос о ремонтных предприятиях он пожаловался корреспонденту, что некоторые из них годами не возвращали Минобороны принятую на ремонт технику. Вот это новость! Министерство обороны, являющееся собственником ремонтных предприятий, располагающее в отношении и самих предприятий, и их руководства абсолютной полнотой власти в рамках законодательства, не в состоянии получить назад переданную себе же технику. Это все равно что сказать – моя правая рука не возвращает мне деньги, что я вложил в нее левой. Такое бывает только при серьезном рассогласовании головы с конечностями – параличе.
Вторая версия не менее вероятна, но гораздо более тревожна. Для ее правильного понимания надо осознать два факта: во-первых, деятельность по «избавлению от непрофильных функций и активов» (читай – распродажа имущества Министерства обороны с целью наживы) была начата и поставлена на конвейер командой еще предыдущего министра обороны; а во-вторых, по обнародованной временной структуре «Оборонсервиса», в нем будут продолжать существовать два временных блока – инвестиционный, куда войдут «остаточные активы, которые в ближайшее время предстоит (внимание!) РЕАЛИЗОВАТЬ», и «предприятия, от которых отказалась промышленность». Всего таких предприятий 81, об их судьбе не говорится, но по имеющейся информации, соответствующие органы Минобороны просто настаивают на тотальной распродаже. Создается ощущение, что прежнего министра сняли, но команда его осталась и упорно продолжает его дело.
Можно ли хоть как-то спасти ситуацию сейчас? Конечно, можно. Есть даже несколько вариантов спасения.
Вариант первый. Министр обороны Сергей Шойгу может просто «довернуть» собственные выводы в правильную сторону: ведь, судя по всему, окончательное формальное решение еще не принято, а сила настоящего лидера проявляется и в том, чтобы уметь признавать и исправлять свои ошибки.
Вариант второй – спасти хотя бы не растащенные промышленностью остатки системы ремонта ВВСТ, пусть даже не под эгидой Минобороны, но в едином организме. По слухам, с таким предложением обратился и к военному ведомству, и к правительству России генеральный директор «Ростеха» Сергей Чемезов. Его корпорация готова принять в свой состав практически все остающиеся «бесхозными» предприятия бывшего ремонтного комплекса Минобороны, решить проблемы с задолженностями и образовать на их основе уникальный ремонтный холдинг.
Хочется верить, что Сергей Шойгу примет правильное решение в пользу державы и не даст разбазарить почти сотню уникальных предприятий, имеющих как обширную производственно-ремонтную базу, так и богатый, многолетний опыт работы на благо обороноспособности государства Российского.
Информация