Интриги вокруг утилизации
«Россия сосредотачивается!». Эта фраза Горчакова, так вовремя извлеченная из архивной пыли, стала лозунгом текущего момента для нашей страны.
С чего же начать сосредотачиваться? Логика подсказывает: сперва, как говорят подводники, «осмотреться в отсеках» – все ли мы делаем правильно, что нам стоит изменить в первую очередь в экономике?
Можно хоть что-нибудь сделать так, чтобы и не вкладывать, и получать пользу? Можно. Взять, к примеру, рациональное использование высвобождаемых в силу разных причин вооружений и военной техники (ВВТ). На слуху сейчас модное слово «утилизация». Если верить словарям, утилизировать это «применить с пользой». А так ли много пользы в нашей утилизации высвобождаемой ВВТ?
НЕПРОСТОЕ НАСЛЕДСТВО
Государственная программа утилизации ВВТ родилась в середине 90-х. Тогда нахлынувший вал договоров о разоружении вынес на поверхность горы сокращенной техники, с которой нужно было что-то делать. Решили, что «применение с пользой» даже простого стального или цветного утиля – дело уже прибыльное. Стоит только наработать передовые технологии, разумно наладить государственную систему – и к 2000 году утилизация перейдет на самоокупаемость.
Но, как многие благие замыслы в России, и 20 лет спустя программа утилизации не только не выходит в «ноль», но работает с огромным минусом.
По данным Счетной палаты, на цели Программы утилизации ВВТ в 2011–2012 годах государство выделило почти 7,54 млрд руб., планируя при этом возвратить в бюджет за счет реализации продуктов лишь 1,6 млрд руб. Фактически же в бюджет на сегодняшний день вернулось 50 млн.
В чем причина такой ситуации? В том, что сама утилизация оказалась в роли падчерицы, а основные ее участники заинтересованы не в финансовом итоге, а в процессе.
Государство, в интересах которого наладить максимально прибыльную утилизацию, так и не удосужилось подвести под нее законченную юридическую базу. В мае 1996 года был принят Закон «Об обороне», в соответствии с которым правительству надлежало разработать Порядок ликвидации ВВСТ, в котором подробно регламентировался бы и предпочтительный вид ликвидации – утилизация. По сей день воз и ныне там. Проект постановления правительства уже который год блуждает по кабинетам. Создающие его ведомства Минобороны (МО), Военно-промышленная комиссия (ВПК), Минпромторг, Минфин, Роскосмос и т.п. никак не придут к общему знаменателю по основным понятиям.
КОРЕНЬ ЗЛА
Головным заказчиком со стороны государства в вопросах ликвидации (утилизации) ВВТ выступает МО. При этом оно никак не заинтересовано ни в кратчайших сроках утилизации, ни в максимальной прибыли.
Причины просты.
Во-первых, по срокам ликвидации техники, даже уже включенной в госпрограмму утилизации, у МО нет никаких жестких рамок. Подлежащая ликвидации техника «есть не просит» – за ее хранение военные никаких особых расходов не несут. Иллюстрация такого подхода: МО два года без каких-либо веских причин не заключало контракты на утилизацию бронетанковой техники, и это никого и никак не озаботило.
Во-вторых, с прибылью от реализации продуктов утилизации картина еще печальнее. Требования ГОСТов использовать возвратный потенциал утилизируемой продукции с максимальной пользой просто игнорируются. Почему? Ни госзаказчик (МО), ни исполнители не заинтересованы, чтобы объем продуктов утилизации ВВСТ вышел за пределы минимального, указанного в контракте. Заказчик-монополист подписывает контракты только с твердой фиксированной ценой, выигранные в тендерах «на понижение». Исходная тендерная максимальная цена рассчитывается по шаблонам и предусматривает изначально как минимальный объем работ – транспортировку, разборку и резку, без отбора пригодных для дальнейшего использования элементов, так и минимальный набор получаемых продуктов утилизации – лом цветных, черных и драгметаллов, без ремонтопригодных узлов и компонентов. С момента подписания контракта МО заинтересовано лишь в том, чтобы исполнитель вовремя вывез технику, предоставил контролируемые этапы военной приемке и в срок перевел деньги в объеме расчетной прибыли на счета МО. Деньги эти в полном объеме тут же уйдут в бюджет, ничего самому ведомству не прибавляя: продажа федерального имущества относится к неналоговым доходам.
Исполнитель, загнанный в рамки нереальной цены и скудного объема работ, не заинтересован идти дальше контрактного перечня продуктов утилизации – вторсырья, рискуя при этом не уложиться в жесткие сроки. Даже если он продаст продукты утилизации в 10 раз дороже, то не получит ни копейки в дополнение к своей контрактной цене и рискует нарваться на тяжбу, если вдруг не уложится по времени. Широко известен в узких кругах пример: один танкоремонтный завод предложил вместо металлолома готовить и продавать демилитаризованные шасси. Титаническими усилиями он добился личной подписи под изменениями аж у самого предыдущего министра, перечислил в бюджет 250% от запланированной контрактом прибыли и чудом избежал суда. Пока МО полгода само размышляло, позволить ли исполнителю принести пользу государству или не позволить, контракт истек и представители военного ведомства не замедлили предъявить претензии.
Повторять этот «подвиг» желающих не находится, и идут дефицитные узлы и агрегаты в лом, по цене металла.
Идут, но вскоре возвращаются в то же МО и ремонтные предприятия в виде пригодных, но не сертифицированных запчастей.
В этом месте проступает на поверхность тщательно маскирующаяся, но явственно ощущаемая «третья сторона», которая получает гигантскую прибыль от магического превращения купленного за копейки лома в дефицитную дорогостоящую запчасть.
КОНТРАФАКТ АТАКУЕТ
В прессе неоднократно обсуждалось, что запчасти для ремонта техники ВС – огромный, закрытый завесой секретности рынок, который легко защитить от чужаков и доверить только избранным. На нем действует ограниченное количество допущенных компаний-монополистов. Нередко их возглавляют отставные высокопоставленные военные, со связями в технических службах МО. Имея достоверную информацию о состоянии передаваемой на утилизацию техники, они покупают по цене лома демилитаризованные изделия на корню. В этот момент включается по-настоящему хозяйский подход: все мало-мальски пригодное тщательно демонтируется, подчищается, подкрашивается и превращается без особых усилий в «товарную продукцию».
«Товарная продукция» идет двумя путями.
Путь первый – несложная элементная база продается под видом новой некоторым производителям, в чьих руках легализуется в составе нового сертифицированного более сложного изделия. Конечное изделие, хоть и подлежит гарантийному ремонту изготовителем, содержит непроверенные утильные компоненты, которые могут сломаться в самый неподходящий момент.
Второй путь – продажа утильного «товара» ремонтникам под видом несертифицированного пригодного узла или агрегата вызывает еще больше вопросов. Признанное металлоломом никак не может без дополнительного серьезного исследования и воздействия вдруг легально превратиться в полезный компонент. Тем не менее околоутильные «волшебники» делают это превращение легким движением руки. Упомянутая выше продажа «демилитаризованных шасси» – элемент полулегализации именно второго пути. Уверен, из купленных демилитаризованных шасси нашла свое применение в народном хозяйстве только мизерная часть, большинство же покупались для разборки на запчасти и дальнейшей перепродажи тому же МО. На первый взгляд вроде бы нормально: даже в войсках существует практика снимать компоненты с рабочей техники и ставить их на требующую ремонта, делать из двух-трех машин одну. Но коренное отличие заключается в том, что при демонтаже самими военными запчасть не покидает поля зрения пользователя, имеет прозрачную историю, достоверную информацию по наработке, состоянию и потенциальному остаточному сроку службы. В случае же с «несертифицированным пригодным узлом или агрегатом» никто ответственности за состояние этой запчасти и ее остаточного ресурса не несет, и в этом главная проблема. Проработает эта запчасть год или день – никому не известно.
Можно ли обойтись без «черных» запчастей? При существующей системе утилизации – нет. По некоторым данным, на большинство видов ремонтируемой военной техники практически нет новых комплектующих – их производство либо осталось за рубежом, либо прекращено.
Можно ли сделать «черные» запчасти «белыми», легальными запасными частями, с прослеженной историей, восстановленным ресурсом и гарантией?
Да, можно, и, что особенно важно – без каких-либо гигантских усилий. Надо просто слегка видоизменить саму утилизационную систему.
Во-первых, необходимо наконец выпустить основной распорядительный документ по ликвидации (утилизации) – постановление правительства. Оно должно четко сформулировать безусловное требование к федеральному органу обеспечить в результате утилизации ВВТ не просто формальное избавление от излишков любой ценой, но реальную максимальную отдачу для государства, максимальный возврат на каждый рубль налогоплательщика, вложенный изначально в их создание. Именно степень возврата вложений, а не только формальные общие признаки сделок должна стать в центре внимания компетентных органов.
Во-вторых, в процесс утилизации ВВТ в качестве основного и обязательного этапа должны включаться демонтаж и дефектация ремонтопригодных узлов и агрегатов. Дефектация должна осуществляться не формально, по общей категории годности всего изделия, а конкретно по отдельным блокам и только на производственной базе специалистами организаций, имеющих лицензию на производство или ремонт конкретного вида техники. Разумно было бы в контракт на утилизацию сразу включать требования по восстановлению ресурса демонтированных запчастей и их хранению в интересах МО.
В-третьих, дефектовать и отбирать для восстановления следует только те узлы и агрегаты, которые являются дефицитными для ВС и спрос на которые не удовлетворяется промышленным производством. Постановление правительства о порядке ликвидации (утилизации) должно включать требование к федеральному органу, Министерству обороны, о создании и ведении базы данных по потребности в восстановленных запчастях, с номенклатурой и количеством, в том числе и по инопоставкам. Такая постоянно обновляемая база дефицитных частей, узлов и агрегатов будет руководством для дефектации утилизируемой техники. Вести ее может необязательно подразделение МО, которое и так стеснено в кадрах, а подрядчик на основании отдельного контракта.
Номенклатура из перечня дефицитных для МО комплектующих ВВТ не разрешается к свободной продаже ни в восстановленном, ни в ремонтопригодном виде, подлежит восстановлению в рамках госконтрактов и направляется в первую очередь на нужды Вооруженных сил России.
Лицензированные предприятия, ремонтирующие дефицитные запчасти в рамках госконтрактов, должны признаваться официальными производителями восстановленных запчастей, а сами восстановленные дефицитные запчасти с официально установленным гарантированным ресурсом признаваться пригодными для использования при ремонте ВВТ как в России, так и за рубежом.
Демонтированные с утилизируемой техники узлы и агрегаты дефицитных для ВС видов, не имеющие визуально определяемых аварийных дефектов, могут быть отправлены на переработку во вторичное сырье только после того, как в результате дефектации будет установлена их непригодность для ремонта. Комплектующие, признанные негодными для ремонта, должны приводиться в состояние, не позволяющее их дальнейшее использование, кроме как в виде вторичного сырья.
Особо следует отметить важность включения в такую базу потребностей по инопоставкам. В настоящий момент для ремонта техники, поставленной за рубеж, используются только новые запчасти. Советская и российская техника, на которую новые запчасти не производятся, оказывается брошенной и постепенно вытесняется аналогами иностранных конкурентов. При переходе к возможности использования для инозаказчика гарантийных запчастей с восстановленным ресурсом востребованность оптимизированного подхода к утилизации ВВТ возрастает в разы. Поставки за рубеж гарантийных восстановленных запчастей в комбинации с созданием системы ремонта на местах, над которой сейчас активно работает ФСВТС, поднимет российское военно-техническое сотрудничество на новый уровень.
НУЛЕВОЙ ВАРИАНТ
Отдельно следует указать на то, что именно постановление правительства по ликвидации (утилизации), а не частные положения контрактов, должно законодательно предусматривать и такой нулевой по расходам бюджета вариант, как возможность передачи продуктов утилизации исполнителю на безвозмездной основе, в качестве оплаты за проведенные работы.
Нулевая утилизация, организованная с умом, принесет большую пользу. Выше приводились цифры, свидетельствующие, что государство тратит на утилизацию ВВТ в пять раз больше, чем даже планирует получить назад, и в 150 раз больше, чем реально получает. Если бы в 2011–2012 годах была применена схема нулевой утилизации, то прибыль бюджета составила бы не 1,6 млрд руб., а все 7,54 млрд за счет полной экономии всей суммы запланированных затрат.
Контракты по утилизации вооружений и военной техники – лакомый кусок для предприятий. Фото с официального сайта Министерства обороны РФ
Пойдет ли на нулевой вариант промышленность? В определенных случаях предприятия об этом просто мечтают. Недавно в нулевом варианте были предложены на утилизацию сверх госпрограммы боеприпасы. Предприятия не только все взяли, но попросили еще: их затраты на безвозмездную утилизацию окупаются использованием полученного металла и ВВ для изготовления уже другого заказа. Выгода же государства выходит далеко за пределы видимой экономии бюджетных средств на оплату работ. Ведь предприятие не только создает себе предмет деятельности за счет оплаченного своей утилизационной работой сырья, но еще и привносит добавочную стоимость, продает продукт и платит в казну налоги. Люди загружены работой, получают зарплату, с нее снова платятся налоги и социальные отчисления.
Наиболее ярким примером пользы нулевого варианта является безвозмездная передача стратегических ракет-носителей на утилизацию методом пуска. Для государства затратная утилизация превратилась просто в золотую жилу: не только сэкономила более 20 млн руб. на каждой ракете, но, по подсчетам, принесла еще большую сумму в бюджет за счет налоговых выплат и социальных отчислений. Более того, боевые расчеты пускающей дивизии стали регулярно получать бесценный опыт реальных пусков, и ранее не очень популярная из-за своей отдаленности часть стала самой престижной среди офицеров, по-хорошему стремящихся сделать карьеру.
Наконец, система утилизации ВВТ, кроме жестких требований и перспективы наказания, должна предусматривать стимул для заказчика и исполнителя обеспечить максимальную финансовую или материальную отдачу государству. Такая система в части, касающейся заказчика, уже существовала, но в 2008 году была погребена. По существовавшей ранее схеме федеральный орган-заказчик имел право оставлять у себя вырученные от утилизации средства и направлять их не только на последующую утилизацию, но и на другие насущные нужды, например, покупку квартир для военнослужащих.
Практику оставлять средства от утилизации в бюджете заказчика полностью или частично следует восстановить. Имея стимул в виде возможности использовать часть дохода от реализации продуктов утилизации, заказчик и исполнитель работы будут выдавать на-гора самые выгодные государству варианты.
Все перечисленное хорошо бы как раз и закрепить в главном недостающем на сегодняшний день документе – постановлении правительства РФ «О порядке ликвидации вооружения и военной техники в Российской Федерации». Том самом, что который год никак не выйдет в свет из-за споров согласовывающих его органов.
СПОРНЫЙ ДОКУМЕНТ
В чем причина споров? Дело в том, что Минобороны, готовившее изначально документ, написало его, что называется, «под себя».
Основные понятия проекта постановления «ликвидация ВВСТ» и «утилизация ВВСТ» вроде не подвергаются сомнению ни одним из участников дискуссии.
Столкновение мнений происходит вокруг той части, которая наполняет термин «утилизация» реальным смыслом, описывает, что делается до ликвидации, что попадает на утилизацию в качестве объекта и какие продукты получают на выходе.
По предложениям МО, до передачи списанной техники на ликвидацию федеральные органы (читай–МО) де-факто сами же утилизацию начинают и заканчивают. Помимо совершенно логичных расконсервации, рассекречивания и подготовки к транспортировке они еще организуют и реализуют «… демилитаризацию, демонтаж и постановку на учет составных частей и комплектующих изделий, потенциально годных для дальнейшего использования обеспечения эксплуатации и ремонта вооружения и военной техники, непосредственно или после проведения в установленном порядке мероприятий по восстановлению их ресурса». При этом все основные условия поставки, номенклатура, количество, комплектность и другие особенности передачи вооружения и военной техники для ликвидации устанавливаются в контрактах, подготовленных все теми же чиновниками из МО.
Читающие между строк сразу увидят, что никакой промышленной переработки, утилизации, ВВТ в таком варианте не предвидится, все опять формально сводится сугубо к переплавке бесполезного лома, то есть окончательному узакониванию существующей сегодня абсолютно бесхозяйственной системы. Фактически МО через эти формулировки пытается закрепить за собой существующую сегодня неограниченную свободу действий как по отношению к технике и ремонтопригодным запчастям, так и к участию промышленности в утилизации ВВТ. Вынося демонтаж ремонтопригодных запчастей за рамки процесса ликвидации, оно делает процесс неподконтрольным.
Каким образом?
Во-первых, МО оставляет за собой исключительное право решать, а демонтировать ли какие-либо ремонтопригодные, пусть даже и дефицитные, элементы вообще. Именно так и происходит сейчас: ВВТ передается на утилизацию без какой-либо дефектации, по категории утиля. Если в постановлении не будет предписано производить обязательную дефектацию, ее никогда и не будет – на ней, как в свое время на разделке боеприпасов, сэкономят.
Во-вторых, планируя на технике, еще не переданной на ликвидацию, а находящейся в ведении МО «утилизацию по-военному», ведомство выходит за рамки своих полномочий и технических возможностей. Указ президента РФ от 16 августа 2004 года № 1082 не относит утилизацию к вопросам МО, а ремонтные подразделения в войсках (рембаты) еще очень далеки даже от соответствия предписанному министром уровню среднего войскового ремонта. Для дефектации, определения ремонтопригодности и особенно восстановления ресурса частей и агрегатов у них нет ни базы, ни кадров. Здесь нужны заводские специалисты и заводские условия, от наличия которых в своей структуре этим летом руководство МО громогласно отказалось.
По существу налицо попытка через постановление правительства узаконить то, от чего так долго и болезненно уходили с «утилизацией боеприпасов методом подрыва». Если разобраться, степень эффективности отправки в лом ВВТ без дефектации всего, что можно и нужно вернуть в строй, абсолютно равна эффективности подрыва, с разницей в объекте – другом виде вооружений. Таким «конструктивным предложением» со стороны военных из-под межведомственного контроля со стороны промышленности и ВПК фактически выводится главная часть утилизации, придающая смысл всему процессу – «применение с пользой».
Предложенную МО в постановление правительства формулировку необходимо в корне изменить. В предликвидационных функциях МО должны остаться только свойственные ему расконсервация, транспортировка, демонтаж секретной аппаратуры. Все последующие действия, начиная с демилитаризации, разборки и дефектации, являются неотъемлемой частью промышленной переработки (утилизации) для последующего рационального применения всех образующихся полезных продуктов.
Продукты утилизации – следующий камень преткновения. Участники дискуссии выступили против содержащегося в проекте МО исключения из состава продуктов утилизации самых ценных, агрегатных составляющих. Наиболее определенно на сегодня сформулировал свою позицию Минфин: ведомство готово вернуться к согласованию текста постановления только после того, как в состав планируемых продуктов утилизации, кроме вторичных ресурсов, будут включены еще и предусмотренные ГОСТами узлы, агрегаты и изделия народно-хозяйственного назначения.
Свои конкретные пожелания есть и у промышленности.
Первое из них касается места проведения работ. Длительное время заказчик, формально соблюдая букву закона о лицензировании, настаивал на проведении утилизации только на объектах, на которые исполнителем получена лицензия. Это вынуждало без необходимости возить технику за тысячи километров, многократно увеличивало стоимость контракта, добавляло риска в процесс. Разъяснения Рособоронзаказа по результатам совместной с Минпромторгом и Минюстом проработки альтернативных вариантов несколько снизило остроту проблемы. Тем не менее четкая формулировка в постановлении правительства относительно того, что работа, не требующая специальных производственных условий, может проводиться не только по месту лицензирования, но и в месте нахождения техники или в другом, предусмотренном контрактом месте, для дела крайне необходима.
Непосредственно связан с предыдущим вопрос перевозок техники к месту утилизации. Промышленным предприятиям намного сложнее и дороже организовать ее перемещение, чем военным, тем более что сроки передачи этой техники заказчиком не всегда соблюдаются. Целесообразно технику к месту утилизации доставлять в рамках воинских перевозок, а прием-передачу техники осуществлять в конечной точке. Это, в частности, позволит вычленить удельную стоимость утилизации по видам, заложить ее в критерии торгов и обеспечить возможность конкурировать по существенным параметрам, стимулировать проведение максимального спектра работ по месту нахождения техники и сэкономить бюджетные средства: воинские перевозки оплачиваются по более щадящим тарифам. Кстати, именно такая схема используется сейчас при утилизации боеприпасов: заинтересованные военные сами доставляют их на предприятия.
Следующая серия пожеланий напрямую связана с конечным результатом – планируемыми продуктами утилизации.
Если в итоге утилизации заказчик хочет получить ремонтопригодные дефицитные блоки и агрегаты, то техника должна приходить к исполнителю работ в максимально возможно комплектном виде. Конечно, до передачи военные могут снимать и закладывать в свой ремонтный фонд заведомо исправные элементы, однако по логике, таковых на списанных изделиях должно быть очень небольшое количество.
Есть пожелания и по формулярам на списанную технику. Сейчас они уничтожаются в войсках, мгновенно обнуляя всю информацию о наработке и предыдущем ремонте элементов. Необходимо же, чтобы формуляры передавались утилизатору для использования в ходе дефектации.
Утилизация – процесс обратный созданию техники и по содержанию, и по результатам. Поэтому необходимо подходить к его участникам с точки зрения разумной достаточности требований. Безусловно, есть виды ВВТ, утилизация которых требует особых возможностей и особой квалификации. При утилизации же танков, пушек, бронемашин только этап дефектации (при его наличии) требует лицензии на производство или ремонт. Разбирать технику и сортировать, резать утиль, да еще в полевых условиях, может любая сертифицированная организация, соблюдающая согласованный техпроцесс и располагающая требуемыми техсредствами и кадрами. Иными словами, с одной стороны, для получения лицензии на утилизацию, например, стрелкового оружия, РАВ и БТВТ нет нужды в наличии собственного огромного и сложного станочного парка, с другой стороны, при необходимости дефектации участники тендера должны показать наличие контрактных обязательств с организацией, имеющей лицензию на производство или ремонт, и проработанную схему доставки на ее площадь демонтированных дефектуемых компонентов.
Важное значение для предприятий имеет и доступ к продуктам утилизации. Сейчас производитель работ не может выступать покупателем этих продуктов. Такой запрет необходимо отменить: среди недифицитных узлов и агрегатов, идущих в утиль, могут оказаться те, которые необходимы предприятию для сторонних работ, и оно может быть само заинтересовано в покупке.
Как уже упоминалось ранее, рекомендации и пожелания простые и понятные и их реализация может наконец сдвинуть с места вопрос с подготовкой постановления правительства, создающего эффективную систему утилизации ВВТ.
Сдвинуть этот вопрос – в непосредственной компетенции Военно-промышленной комиссии.
Совсем недавно ВПК обрела новое качество, перешла в категорию высших структур государственной исполнительной власти.
Есть надежда, что теперь ее новые, практически неограниченные административные возможности позволят наконец завершить сильно затянувшийся процесс вокруг утилизации ВВТ быстро и с должной пользой для государства: в переживаемую нами эпоху экономии средств востребован не только быстрый умом, но и рачительный хозяин.
Информация